IV SAB/Po 25/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T.P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy T.P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postepowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wójta Gminy T.P. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. W. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T.P. w sprawie zakończonej decyzją "[...]". Skarżący wystąpił o stwierdzenie przewlekłości powyższego postępowania, wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy T.P. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postanowieniem "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało zażalenie skarżącego za nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T.P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2013 r. S. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków magazynowo-biurowo-usługowych na działkach nr [...] i [...], w miejscowości S., Gmina T. P.. W dniu [...] marca 2013 r. organ administracji publicznej zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania. Następnie w dniu [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy T.P. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie w związku z podjęciem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego. Z postanowień studium wynikało, że planowana inwestycja nie odpowiada zakładanemu ładowi przestrzennemu. Na skutek zażalenia złożonego przez skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wójt Gminy T.P. podjął zawieszone postępowanie. W tym samym dniu organ administracji publicznej przedłużył termin załatwienia sprawy. W dniu [...] kwietnia 2014 r. organ administracji publicznej otrzymał akta sprawy przesłane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. W tym też dniu skierowano do skarżącego zawiadomienie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy. W dniu [...] kwietnia 2014 r. organ administracji publicznej wydał decyzję o umorzeniu postępowania w związku z podjęciem uchwały z dnia [...] kwietnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w Sadach, w rejonie drogi krajowej nr [...]. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] maja 2014 r. Nie wniósł on odwołania od tej decyzji. Organ administracji publicznej podkreślił również, że skarżący składa liczne wnioski, które utrudniają sprawne funkcjonowanie urzędu. Wójt Gminy T.P. podkreślił także, że sprawa zakończyła się prawomocną decyzją administracyjną, wobec czego wykluczone jest pozytywne rozpatrzenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 35 § 3 k.p.a., że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wynika z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Przepis ten dotyczy zatem przypadku, gdy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny i opieszały, podejmując działania w długim odstępie czasu bądź też realizując czynności zbędne lub pozorne, które nie przyczyniają się do wydania rozstrzygnięcia. Takie zachowanie niewątpliwie narusza bowiem zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wpłynął do organu w dniu [...] marca 2013 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym termin do załatwienia powyższej sprawy upływał z dniem [...] kwietnia 2012 r. Charakter omawianej sprawy, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych nie pozwalają przy tym przyjąć, że należała ona do szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. W tym okresie organ administracji publicznej poprzestał tylko na skierowaniu do S. W. zawiadomienia z dnia [...] marca 2012 r. o wszczęciu postępowania. Po upływie terminu z art. 35 § 2 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy T.P. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dłużej jednak niż do dnia [...] grudnia 2013 r. Z uzasadnienia powyższego rozstrzygnięcia wynika, że na mocy uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Rada Gminy T. P. przystąpiła do opracowania planu miejscowego. Na skutek zażalenia złożonego przez S. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], utrzymało w mocy powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wójt Gminy T.P. podjął zawieszone postępowanie. Ponadto w tym samej dacie wymieniony organ administracji publicznej zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] stycznia 2014 r. Trzeba jednocześnie zauważyć, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. zostało zaskarżone przez S. W.. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 940/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę S. W. na powyższe postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Jak wynika z pisma Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r., akta administracyjne Wójta Gminy T.P. zostały przesłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wraz ze skargą na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r. Zgodnie z pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. wspomniane akta zostały zwrócone w dniu [...] kwietnia 2014 r. W tym samym dniu Wójt Gminy T.P. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2019 r. Następnie w dniu [...] kwietnia 2014 r. Rada Gminy T. P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w Sadach, w rejonie drogi krajowej nr [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 3492). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ administracji publicznej umorzył kontrolowane postępowanie z uwagi na uchwalenie planu miejscowego. Mając na uwadze powyższe ustalenia, nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że Wójt Gminy T.P. przewlekle prowadził omawiane postępowanie. Z materiału dowodowego wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało przesłane skarżącemu dopiero po upływie 13 dni od doręczenia żądania strony. Następnie organ administracji publicznej nie podjął żadnych działań przez 25 dni do chwili zawieszenia postępowania na mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zebrane w sprawie dowody nie wskazują przy tym na występowanie okoliczności, które uzasadniałyby tak długie przerwy w podejmowaniu czynności procesowych. Nie ulega zatem wątpliwości w ocenie Sądu, że w powyższym zakresie organ administracji publicznej prowadził postępowanie nieefektywnie, co przełożyło się na niepotrzebne wydłużenie terminu załatwienia sprawy. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę i stwierdził, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd stwierdził również na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieefektywne prowadzenie postępowania nie wynikało bowiem z lekceważącego stosunku do systemu prawnego. Sądowi znany jest także z urzędu fakt inicjowania przez skarżącego wielu postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Okoliczność ta nie usprawiedliwia wprawdzie nieprawidłowego sposobu prowadzenia postępowania. Niemniej przemawia ona za uznaniem, że przewlekłość nie miała rażącego charakteru. Sąd oddalił poza tym wniosek o wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej. Możliwość zastosowania powyższego środka dyscyplinującego została przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. W przepisie tym ustawodawca wskazuje, że sąd administracyjny może wymierzyć grzywnę. Tym samym przepis ten nie przewiduje obowiązku nałożenia grzywny. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność zastosowania omawianego środka dyscyplinującego. Jak wskazano powyżej, przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący nie wskazał żadnych argumentów przemawiających za wymierzeniem grzywny. Sąd oddalił poza tym wniosek o wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej. Trzeba bowiem zauważyć, że wymieniony środek prawny pełni w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. funkcję dyscyplinującą, a nie represyjną. Wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej zostało przy tym pozostawione ocenie Sądu. Tym samym stwierdzenie przewlekłości postępowania nie oznacza obowiązku zastosowania omawianego środka prawnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy T.P. nie byłoby zasadne. Jak sygnalizowano wcześniej, przewlekłe prowadzenie kontrolowanego postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie wskazał również, dlaczego w jego ocenie wymierzenie grzywny było zasadne. W szczególności w skardze nie podano żadnych okoliczności wskazujących na szczególnie dotkliwe konsekwencje niewłaściwego zorganizowania kontrolowanego postępowania. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.