IV SAB/Po 3/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T.P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy T.P. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postepowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Wójta Gminy T.P. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. H. W. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy T.P. w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Skarżąca wystąpiła o stwierdzenie przewlekłości powyższego postępowania, wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy T.P. oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu [...] maja 2012 r. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Sprawa ta została załatwiona dopiero w dniu [...] maja 2013 r., gdy organ administracji publicznej odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji. W postanowieniu z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało zażalenie skarżącego za nieuzasadnione. W ocenie skarżącej nie ulega wątpliwości, że organ administracji publicznej przewlekle prowadził postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] maja 2013 r. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy T.P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że skarga dotyczy postępowania, w ramach którego ustalono, że wymóg uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie został spełniony. Wobec tego decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Wójt Gminy T.P. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Na skutek odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2012 r., uchyliło decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] stycznia 2013 r. H. W. w dniu [...] lutego 2013 r. uzupełniła wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy T.P. wystąpił do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Starosta P. stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, udzielonej w planie miejscowym. Wobec tego w dniu [...] kwietnia 2013 r. sporządzono projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Data ta ma w ocenie organu administracji publicznej charakter orientacyjny, gdyż dokumenty opracowywane przez urbanistę były przekazywane bezpośrednio do Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego, a nie do Wydziału Obsługi Klienta. Nie zawierają zatem stempla z datą wpływu. W dniu [...] maja 2013 r. skarżąca odebrała zawiadomienie z dnia [...] maja 2013 r. o możliwości zapoznania się z zebranymi dowodami. Decyzja kończąca postępowanie w tej sprawie została wydana w dniu [...] maja 2013 r. Organ administracji publicznej dodał, że przygotowanie powyższego rozstrzygnięcia wymagało przeprowadzenia analizy urbanistycznej oraz wystąpienia do Starosty [...] jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Obowiązek dokonania uzgodnienia został nałożony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Wójt Gminy T.P. zaznaczył również, że skarżąca składała liczne wnioski o ustalenie warunków zabudowy, które utrudniały sprawne funkcjonowanie organu administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 35 § 3 k.p.a., że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak wynika z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Przepis ten dotyczy zatem przypadku, gdy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny i opieszały, podejmując działania w długim odstępie czasu bądź też realizując czynności zbędne lub pozorne, które nie przyczyniają się do wydania rozstrzygnięcia. Takie zachowanie niewątpliwie narusza bowiem zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że wniosek z dnia [...] maja 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji wpłynął do organu w dniu [...] maja 2012 r. Zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Tym samym termin do załatwienia powyższej sprawy upływał z dniem [...] czerwca 2012 r. Charakter omawianej sprawy, jak i materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych nie pozwalają przy tym przyjąć, że należała ona do szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. W tym okresie organ administracji publicznej poprzestał tylko na skierowaniu do H. W. zawiadomienia z dnia [...] maja 2012 r. o wszczęciu postępowania. Po upływie terminu z art. 35 § 3 k.p.a. organ administracji publicznej sporządził projekt decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Wójt Gminy T.P. wskazał, że teren inwestycji obejmuje grunty orne III klasy, które mogą być wykorzystane na cele nierolnicze dopiero po uzyskaniu zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto organ administracji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zebranymi dowodami. Organ administracji publicznej przedłużył także termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2012 r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Wójt Gminy T.P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, powołując się na wskazane wyżej argumenty. Na skutek odwołania wniesionego przez H. W. decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło powyższą decyzję z dnia [...] lipca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozstrzygnięcie to doręczono Wójtowi Gminy T.P. w dniu [...] stycznia 2013 r. Tym samym termin do załatwienia sprawy upływał w dniu [...] lutego 2013 r. W tym okresie organ administracji publicznej w piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku z dnia [...] maja 2012 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie H. W. przesłała pismo z dnia [...] stycznia 2013 r. Po upływie okresu z art. 35 § 3 k.p.a. Wójt Gminy T.P. wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. o wstępne uzgodnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla rozważanej inwestycji. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], Starosta P. oświadczył, że uzgodnieniu podlega jedynie projekt decyzji administracyjnej, a nie wniosek o wydanie tego aktu. Organ ten podkreślił również, że w niniejszej sprawie inwestor powinien uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, udzielonej w planie miejscowym. Powyższe pismo wpłynęło do Wójta Gminy T.P. w dniu [...] marca 2013 r. Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2013 r. Wójt Gminy T.P. przedłużył termin załatwienia sprawy do dnia [...] maja 2013 r. Ponadto do akt sprawy załączono projekt decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2013 r. organ administracji publicznej poinformował skarżącą o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], Wójt Gminy T.P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia, nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości, że Wójt Gminy T.P. przewlekle prowadził omawiane postępowanie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że między złożeniem wniosku i zawiadomieniem o wszczęciu postępowania upłynęło 9 dni, między sporządzeniem pierwszego projektu decyzji o warunkach zabudowy i wydaniem tego rozstrzygnięcia – 18 dni, między odebraniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2012 r. i wystąpieniem do Starosty [...] o wydanie uzgodnienia – 46 dni, między odebraniem pisma Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r. i sporządzeniem drugiego projektu decyzji o warunkach zabudowy – 23 dni, a między sporządzeniem drugiego projektu decyzji o warunkach zabudowy i zawiadomieniem o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym – 20 dni. Trzeba przy tym zaznaczyć, że drugi projekt wspomnianego rozstrzygnięcia nie różnił się w zasadzie od jego pierwotnej wersji. Zebrane w sprawie dowody nie wskazują przy tym na występowanie okoliczności, które uzasadniałyby tak długie przerwy w podejmowaniu czynności procesowych. Nie ulega zatem wątpliwości w ocenie Sądu, że w powyższym zakresie organ administracji publicznej prowadził postępowanie nieefektywnie, co przełożyło się na niepotrzebne wydłużenie terminu załatwienia sprawy. Z perspektywy ekonomiki procesowej nieprawidłowe było także występowanie do Starosty [...] z wnioskiem o uzgodnienie rozważanego przedsięwzięcia. Teren inwestycji stanowiły bowiem grunty orne klasy III b o łącznej powierzchni 0.8936 ha. Tym samym w świetle art. 5 ustawy z dnia [...] lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) lokalizacja omawianego przedsięwzięcia wymagała uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, która z kolei udzielana jest w planie miejscowym. Niespełnienie tego warunku przez inwestora miało charakter oczywisty i wykluczało pozytywne rozpatrzenie wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy T.P. wystąpił zatem niepotrzebnie do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, gdy inne rozstrzygnięcie nie mogło być wydane. Należy przy tym podkreślić, że obowiązek uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczy rozstrzygnięć negatywnie załatwiających wniosek inwestora. Takie działanie było zbędne i przyczyniło się jedynie do nieuzasadnionego wydłużenia okresu załatwiania sprawy. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uwzględnił skargę i stwierdził, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd stwierdził również na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nieefektywne prowadzenie postępowania nie wynikało bowiem z lekceważącego stosunku do systemu prawnego. Sądowi znany jest także z urzędu fakt inicjowania przez skarżącego wielu postępowań dotyczących ustalenia warunków zabudowy. Okoliczność ta nie usprawiedliwia wprawdzie nieprawidłowego sposobu prowadzenia postępowania. Niemniej przemawia ona za uznaniem, że przewlekłość nie miała rażącego charakteru. Sąd oddalił poza tym wniosek o wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej. Możliwość zastosowania powyższego środka dyscyplinującego została przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. W przepisie tym ustawodawca wskazuje, że sąd administracyjny może wymierzyć grzywnę. Tym samym przepis ten nie przewiduje obowiązku nałożenia grzywny. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność zastosowania omawianego środka dyscyplinującego. Jak wskazano powyżej, przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący nie wskazał żadnych argumentów przemawiających za wymierzeniem grzywny. Sąd oddalił poza tym wniosek o wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej. Trzeba bowiem zauważyć, że wymieniony środek prawny pełni w świetle art. 149 § 2 p.p.s.a. funkcję dyscyplinującą, a nie represyjną. Wymierzenie grzywny organowi administracji publicznej zostało przy tym pozostawione ocenie Sądu. Tym samym stwierdzenie przewlekłości postępowania nie oznacza obowiązku zastosowania omawianego środka prawnego. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy T.P. nie byłoby zasadne. Jak sygnalizowano wcześniej, przewlekłe prowadzenie kontrolowanego postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący nie wskazał również, dlaczego w jego ocenie wymierzenie grzywny było zasadne. W szczególności w skardze nie podano żadnych okoliczności wskazujących na szczególnie dotkliwe konsekwencje niewłaściwego zorganizowania kontrolowanego postępowania. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.