IV SAB/Po 31/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. Ż. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić uiszczony wpis sądowy w kwocie [...]([...]) złotych Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniami z dnia [...] lipca 2013r. nr [...], działając na podstawie art. 26 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz.267 ze zm., obecnie j.t. 2016, poz. 23 – dalej k.p.a.) wyznaczył Wójta Gminy B. jako organ właściwy do załatwienia wniosku Państwa U. i A. N. w przedmiocie warunków zabudowy. Powodem tego rozstrzygnięcia był fakt, iż P. A. N. pełnił funkcję W. Ż.. Pismem z dnia 4 października 2016r. W. Ż. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o zmianę w/w postanowień i przekazanie sprawy do rozpatrzenia W. Ż., gdyż P. A. N. nie pełni już funkcji Wójta [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany własnych postanowień z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia organu właściwego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że W. Ż. nie posiada w niniejszej sprawie legitymacji do wystąpienia z wnioskiem o zmianę postanowień wydanych w przedmiocie wyznaczenia organu właściwego do załatwienia wniosku Państwa U. i A. N. w przedmiocie warunków zabudowy, a ewentualna zmiana w/w orzeczeń może nastąpić tylko na wniosek Państwa N.. W. Ż. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a wobec nie wydania orzeczenia kończącego postępowanie, pismem z dnia 6 marca 2017r. wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa i wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając na uwadze nie rozpoznanie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, W. Ż. pismem z dnia 20 marca 2017r. wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając mu naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a., polegające na nierozpoznaniu w ustawowym terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego w terminie i zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu z dnia 13 stycznia 2017r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o umorzenie postępowania wskazując, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] rozpatrzyło wniosek W. Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] Mając powyższe na uwadze Kolegium wniosło o umorzenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Artykuł 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej P.p.s.a.) stanowi, że normuje ona postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Z kolei art. 2 tej ustawy ustala właściwość w zakresie rozstrzygania spraw sądowoadministracyjnych, wskazując, że do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Oznacza to, że w pierwszej kolejności Sąd obowiązany jest zbadać, czy zaskarżony akt podlega jego kontroli. W przypadku skargi na bezczynność, ta bowiem ma doprowadzić do wydania oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności, przy czym muszą to być akty i czynności podlegające kontroli Sądu. Należy w tym miejscu podkreślić, że Sąd rozstrzyga w każdej sprawie, w której strona zwróci się do niego ze skargą, by uzyskać korzystne dla niej rozstrzygnięcie. Merytoryczne orzeczenie w sprawie może wszak zostać przez Sąd podjęte jedynie wtedy, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności podlegających jego kontroli. Tym samym skarga na bezczynność dopuszczalna jest jedynie wówczas, gdy w postępowaniu, którego dotyczy zarzut bezczynności, może zostać wydany akt lub może być podjęta czynność, wchodzące w zakres właściwości sądu administracyjnego, oraz gdy podmiot formułujący zarzut bezczynności może domagać się od organu tego rodzaju aktu lub podjęcia czynności. Przepis art. 3 § 2 P.p.s.a. wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t. j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 6) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 7) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 8) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 10) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ww. ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ww. ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). W niniejszej sprawie W. Ż. w swej skardze na bezczynność domaga się zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku o zmianę postanowień w przedmiocie wyznaczenia Wójta Gminy B. jako organu właściwego do załatwienia wniosków Państwa U. i A. N. w przedmiocie warunków zabudowy. Biorąc pod uwagę treść powołanego art. 3 § 2 P.p.s.a. przed merytorycznym rozpoznaniem skargi na bezczynność należało w pierwszej kolejności rozważyć możliwość skutecznego złożenia przez Wójta [...] wniosku o zmianę wydanego w sprawie postępowania wpadkowego wydanego w trybie art. 26 §2 k.p.a. Skargę w niniejszej sprawie złożył bowiem Wójt, który jest organem jednostki samorządu terytorialnego – Gminy, reprezentującym ją na zewnątrz, a jednocześnie posiadającym na mocy obowiązujących przepisów upoważnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych W kwestii legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej zarówno orzecznictwie jak i doktrynie ugruntowany jest pogląd, że postępowanie sądowoadministracyjne nie może zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani przez żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Wolters Kluwer 2016). W orzecznictwie wskazuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, zob. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 782/08; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2515/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (ONSA z 2003 r., nr 4, poz. 115) Sąd ten wyjaśnił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1649/07 - CBOSA). Niemożność przyznania organowi jednostki samorządu terytorialnego podwójnej roli - tj. organu państwa i jednocześnie organu reprezentującego interesy gminy odnosić należy do wszystkich etapów postępowania administracyjnego, także do postępowań mających charakter incydentalny. W tym miejscu należy wskazać, że do orzeczeń wydanych na podstawie art. 24 i 25 k.p.a., a zatem dotyczące wyłączenia pracownika oraz organu administracyjnego k.p.a. nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia, a w konsekwencji niedopuszczalne jest także wniesienie na nie skargi do sądu. Postanowienie o odmowie wyłączenia organu bądź pracownika od rozstrzygania czy też podejmowania czynności w sprawie z chwilą jego wydania jest w związku z tym ostateczne. Strona może je kwestionować wyłącznie w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (art. 142 k.p.a.), a następnie ewentualnie w trybie skargowym, przed sądem administracyjnym (zob. postanowienie NSA z dnia 4 października 2012r. sygn. akt II OSK 1911/12 lex nr 1270190). Konsekwencją tego jest, iż wójt gminy wyłączonej z udziału w postępowaniu nie może skarżyć do sądu administracyjnego ostatecznych rozstrzygnięć zapadłych w przedmiocie wyłączenia organu jak i zmiany tego postanowienia, co zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt. 6 P.p.s.a. wyczerpuje przesłankę odrzucenia przez sąd skargi jako z innych przyczyn niedopuszczalnej, o czym Sąd orzekł odrębnym postanowieniem w sprawie dotyczącej kontroli legalności postanowienia Kolegium z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] rozpatrującego wniosek W. Ż. o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymującym w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] Mając powyższe na uwadze formułowanie przez W. Ż. zarzutu bezczynności w odniesieniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego należy uznać za niedopuszczalne. W takiej sytuacji przedmiotowa skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt. 6 i § 3 zd. 1 P.p.s.a. o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie wpisu orzeczono (pkt 2 sentencji postanowienia) orzeczono na podstawie art. 232 §1 P.p.s.a.