IV SAB/Po 34/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Bożena Popowska Sędziowie WSA Maciej Dybowski WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi P. T. na bezczynność W. Kuratora Oświaty w P. w przedmiocie niewydania decyzji postanawia odrzucić skargę /-/I.Kucznerowicz /-/B.Popowska /-/M.Dybowski P. T. pismem datowanym na dzień [...] r. wniósł do Kuratorium Oświaty Wydziału Nadzoru Pedagogicznego pismo zatytułowane jako odwołanie od decyzji Dyrektora Gimnazjum w K. utrzymującej w mocy decyzję dotyczącą wystawienia jego córce oceny nieodpowiedniej z zachowania. W uzasadnieniu skarżący podał, iż pismo które otrzymał traktuje jako decyzję dyrektora szkoły zarzucając jej naruszenie: art. 35 § 3 w zw. z art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej Kpa)polegający na niezastosowaniu się do treści ww. artykułów podczas wydania zaskarżonej decyzji zgodnie z którymi organy powinny wydać decyzję w terminie 1 miesiąca a gdy sprawca jest skomplikowana w terminie 2 miesięcy co w przedmiotowej sprawie miało miejsce i w istotny sposób wpłynęło na treść zaskarżonej decyzji, art. 107§1 Kpa polegający na niezastosowaniu się do treści w/ w artykułu podczas wydania zaskarżonej decyzji zgodnie z którymi organ decyzja powinna zawierać między innymi "pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie" podczas gdy przedmiotowa decyzja nie posiadała takiego pouczenia, sprzeczność decyzji z postanowieniami statutu gimnazjum, który przewiduje kompetencje odpowiednich organów do podejmowania we właściwym dla nich zakresie decyzji, sprzeczność z § 6.2 ust. 1 b statutu gimnazjum zgodnie z którym to do kompetencji stanowiących radę pedagogiczną należy zatwierdzanie wyników klasyfikacji i promocji uczniów, naruszenie § 47 statutu gimnazjum poprzez zastosowanie w stosunku do córki kary nie przewidzianej statutem szkoły. Pismem z dnia [...] r. P. T. zwrócił się do Kuratorium Oświaty z prośbą o wskazanie przyczyny tak długo trwającej zwłoki w zajęciu stanowiska odnośnie oceny z zachowania. W odpowiedzi na powyższe pismo Kuratorium Oświaty w P., w piśmie z dnia [...] r., wyjaśniło skarżącemu, iż odwołanie od oceny z zachowania Urząd otrzymał dnia [...] r. Organ wskazał również, iż analizując przedstawione materiały oraz dokumentację szkolną (w tym Wewnątrz — Szkolny System Oceniania) należy stwierdzić, że ustalenie oceny zachowania nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kpa, lecz wynika z zapisów zawartych w WSO zgodnym z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 30 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych (Dz.U. z 2007 nr 83, poz.562 - dalej jako rozporządzenie MENiS). W związku z powyższym organ odwołanie pozostawił bez rozpoznania uznając jej za bezzasadne i nie znajdujące oparcia w przepisach Kpa. Z powyższym stanowiskiem Kuratorium nie zgodził się skarżący i w piśmie z dnia [...] r. adresowanym do Kuratorium wyjaśnił, iż powoływane przez Kuratorium rozporządzenie MENiS nie jest podstawą prawną do uznania złożonego odwołania za bezzasadne, ponieważ określa ono jedynie kryteria według jakiego należy się kierować przy wystawianiu oceny z zachowania konkretnych uczniów. W żadnym miejscu tej ustawy (konkretnie rozdział 2) nie ma przewidzianej możliwości zaskarżenia takiej oceny i jednocześnie jako lex specialis nie przewiduje ona literalnie zakazu jej zaskarżenia na zasadach ogólnych. Zatem w oparciu o art. 1 Kpa stanowisko Szkoły jako organu administracji publicznej podlega rozpoznaniu ewentualnemu zaskarżeniu w trybie administracyjnym. Ponadto skarżący wskazał, iż przepisy Kpa stosuje się bowiem w postępowaniu dotyczącym spraw indywidualnych i tak właśnie jest w tej sprawie. Skarżący podniósł, iż wątpliwości w praktyce rodzące spory co do uznania konkretnego pisma za decyzję administracyjną rozstrzygane przez NSA oraz wojewódzkie sądy administracyjne głównie opierają się o to, czy w konkretnej sprawie organ mógł podjąć działania korzystając z innego rodzaju form prawnej działalności, jednak nie odnosi się to do kwestii gdy adresatem jest indywidualnie określona osoba. W odniesieniu do tej konkretnej sprawy adresatem decyzji nieuwzględniającej odwołania jest Jego córka A.. W odpowiedzi na to pismo organ pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego, iż sposób ustalania oceny zachowania określony został w rozdziale II rozporządzenia MENiS. Powyższy przepis formułuje zasadę, iż ustalona ocena zachowania (zarówno przez nauczyciela jak i przez komisję powołaną przez dyrektora szkoły) jest ostateczna. Oznacza to, iż od tych ustaleń nie przysługują środki odwoławcze przewidziane przepisami Kpa. Zdaniem organu w tej sytuacji Kuratorium Oświaty w P. Wydział Nadzoru Pedagogicznego w K., działając na podstawie przepisów Kpa musi stosować się do zasady określonej w art. 6 Kpa, mówiącym o działaniu organu administracji publicznej na podstawie prawa. Przepis ten jednoznacznie stwierdza, iż stosować można jedynie te procedury, które w prawie administracyjnym zostały określone. Pismem z dnia [...] r. P.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Kuratorium Oświaty w P.. Zdaniem skarżącego owa bezczynność miała polegać na braku rozpatrzenia odwołania w postaci podjęcia decyzji co do merytorycznego rozstrzygnięcia kwestii zmiany oceny z zachowania. Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie dyrektora Kuratorium Oświaty w P. Wydział Nadzoru Pedagogicznego w K. do zajęcia ostatecznego stanowiska w przedmiotowej sprawie oraz o orzeczeniem o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż w dniu [...] r. zostało wniesione odwołanie, a organ II instancji nie wydał, do chwili obecnej, rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, uchybiając tym samym obowiązkowi określonemu w art. 35 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie wskazując w uzasadnieniu, iż przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.) jak również przepisy rozporządzenia MENiS nie przewidują możliwości wydania decyzji administracyjnej w sprawie ustalania oceny zachowania. W związku z powyższym organ nie był zobowiązany do rozpoznania odwołania skarżącego w formie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie nie pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Skarga w niniejszej sprawie jako nie należącej do właściwości sądu administracyjnego winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Pismem procesowym z dnia [...] r. skarżący ustosunkował się do treści odpowiedzi na skargę podnosząc, iż powołane przez organ przepisy określając jedynie procedurę ustalania oceny jak i procedurę ustanawiania komisji egzaminacyjnej a nie wskazują na brak możliwości zaskarżenia decyzji na zasadach ogólnych Kpa. Na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż ustalenie oceny z zachowania jest decyzją administracyjną, w związku z tym przysługuje od niej odwołanie. Nadto wniósł o nałożenie na organ grzywny oraz o zwrot kosztów zastępstwa procesowego. Natomiast pełnomocnik organu wskazał, iż ustalenie oceny z zachowania nie jest decyzją administracyjną, a kurator w związku z tym nie jest organem II instancji uprawnionym do wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn procesowych bez badania jej zarzutów merytorycznych. Sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się bowiem we właściwości rzeczowej sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270: z późn. zm.- zwanej dalej "Ppsa") Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, Sąd jest właściwy w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a tego przepisu. W związku z powyższym skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko jeżeli organ administracji publicznej, będąc do tego prawnie zobowiązanym nie podejmuje decyzji administracyjnej, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończącego postępowanie w sprawie, a także postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanej w indywidualnych sprawach (pkt 4a). Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest zatem przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. W związku z powyższym należy ustalić czy Kurator wykonujący stosownie do art. 31 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w imieniu wojewody zadania i kompetencje w zakresie oświaty był zobowiązany do podjęcia działań ww. formie. W tym miejscu należy zauważyć, iż zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzeniem MENiS ocenianie zachowania ucznia polega na rozpoznawaniu przez wychowawcę klasy, nauczycieli oraz uczniów danej klasy stopnia respektowania przez ucznia zasad współżycia społecznego i norm etycznych oraz obowiązków ucznia określonych w statucie szkoły. Natomiast zgodnie z § 19 ww. rozporządzenia uczeń lub jego rodzice (prawni opiekunowie) mogą zgłosić zastrzeżenia do dyrektora szkoły, jeżeli uznają, że roczna (semestralna) ocena klasyfikacyjna z zajęć edukacyjnych lub roczna ocena klasyfikacyjna zachowania została ustalona niezgodnie z przepisami prawa dotyczącymi trybu ustalania tej oceny. Zastrzeżenia mogą być zgłoszone w terminie 7 dni od dnia zakończenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych. Stosownie do § 19 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MENiS w przypadku stwierdzenia, że roczna (semestralna) ocena klasyfikacyjna z zajęć edukacyjnych lub roczna ocena klasyfikacyjna zachowania została ustalona niezgodnie z przepisami prawa dotyczącymi trybu ustalania tej oceny, dyrektor szkoły powołuje komisję, która w przypadku rocznej oceny klasyfikacyjnej zachowania - ustala roczną ocenę klasyfikacyjną zachowania w drodze głosowania zwykłą większością głosów; w przypadku równej liczby głosów decyduje głos przewodniczącego komisji. Wskazać należy, iż procedura wystawiania ocen zachowania jak i możliwości ich weryfikacji została szczegółowo unormowana w ww. rozporządzeniu MENiS i nie znajduje tu zastosowanie art. Kpa wskazujący, iż od decyzji przysługuje odwołanie. Zgodnie z § 19 ust. 6 rozporządzenia MENiS ocena ustalona przez Komisję jest ostateczna. Co prawda stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty Kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólnokrajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przy czym wskazać należy, iż nadzorowi pedagogicznemu polega m.in. przestrzeganie zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki, (art. 33 ust. 2 pkt 3). Powyższe nie oznacza jednak, iż Kurator jest organem odwoławczym w zakresie ocen zachowania. Co prawda może w trybie nadzoru podjąć określone działania ale nie jest też obowiązany do wydawania decyzji administracyjnej czy też innego aktu w sytuacji wniesienia przez rodzica ucznia pisma zatytułowanego odwołaniem. Przepisy ustawy o systemie oświaty wyraźnie wskazują kiedy kurator pełni rolę organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa. Stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o systemie oświaty kurator wykonuje zadania organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów szkół - w sprawach z zakresu obowiązku szkolnego i obowiązku nauki oraz w sprawach skreślenia uczniów z listy uczniów. Zatem z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, iż kontroli kuratora jako organu wyższego stopnia podlegają decyzje dyrektora szkoły o skreśleniu ucznia z listy uczniów. Kompetencje do wydawania takich decyzji dyrektorowi szkoły przyznaje art. 39 ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Wobec powyższego w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, kurator nie jest organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów Kpa względem dyrektora czy też komisji powołanej przez dyrektora i nie przysługują mu kompetencje do rozpatrywania odwołań od ich rozstrzygnięć w przedmiocie oceny zachowania, gdyż przepisy nie przewidują ich zaskarżalności. W tej sytuacji pismo skarżącego z dnia [...] r., traktowane przez skarżącego jako "odwołanie" od decyzji dyrektora, nie mogło wywołać skutków jakie przepisy Kpa wiążą z wniesieniem odwołania od decyzji. Pismo to mogło jedynie stanowić skargę do kuratora jako organu nadzoru pedagogicznego w rozumieniu Działu VIII kpa. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż przedmiot skargi nie dotyczy materii, w której Kurator Oświaty jako organ nadzoru pedagogicznego byłby zobowiązany załatwić sprawę, zainicjowaną pismem skarżącego, poprzez wydanie decyzji czy innego aktu, dotyczącego uprawnień lub obowiązków skarżącego o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa skargę odrzucił. /-/I. Kucznerowicz /-/B. Popowska /-/M. Dybowski MZ