IV SAB/Po 34/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi S. J. na bezczynność Lekarz Weterynarii w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Lekarz Weterynarii do załatwienia wniosku S. J. z dnia [...] listopada 2017r., 2. stwierdza, że Lekarz Weterynarii dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Lekarz Weterynarii na rzecz S. J. kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNENIE Stowarzyszenie Obrona Zwierząt z siedzibą w J. w dniu 14 listopada 2017 r. zwróciło się drogą elektroniczną do Lekarz Weterynarii z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej: treści i postaci raportu z wizytacji schroniska dla zwierząt w Z. – B. za 2016r. Stowarzyszenie wniosło o udzielenie informacji na skrytkę ePUAP wnioskodawcy. Stowarzyszenie uzyskało urzędowe poświadczenie przedłożenia wniosku z datą doręczenia w dniu 14 listopada 2017r. W dniu 18 grudnia 2017r. Stowarzyszenie zwróciło się do Powiatowego Lekarza Weterynarii z monitem, że pomimo upływu terminów przewidzianych przez ustawę o dostępie do informacji publicznej nie otrzymało odpowiedzi na wniosek z 14 listopada 2017r. Stowarzyszenie Obrona Zwierząt z siedzibą w J., reprezentowane przez ad R., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem organu w dniu 21 marca 2018r., skargę na bezczynność Lekarz Weterynarii w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z treścią wniosku Stowarzyszenia z 14 listopada 2017 r. Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.; dalej "u.d.i.p."). Stowarzyszenie wniosło o: 1. zobowiązanie strony przeciwnej do rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia 14 listopada 2017r., 2. przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 §2 P.p.s.a. 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie argumentowało, że od kilku lat uczestniczy w projekcie polegającym na badaniu problemu bezdomności zwierząt w jego wymiarze publicznym. W ramach tego projektu prowadzony jest monitoring działalności schronisk dla bezdomnych zwierząt, osób zajmujących się wyłapywaniem bezdomnych zwierząt oraz polityki gmin i urzędów. Uzyskana w ten sposób informacja z całego kraju publikowana jest zbiorczo pod adresami internetowymi, wskazanymi w skardze. W ramach powyższego w dniu 14 listopada 2017r. Stowarzyszenie złożyło drogą elektroniczną, za pośrednictwem platformy ePUAP, do Lekarz Weterynarii, wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie treści i postaci raportu z wizytacji schroniska dla bezdomnych zwierząt w Z. – B. za 2016r. W terminie przewidzianym przez art. 13 u.d.i.p., pomimo monitu, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie zrealizował wniosku, nie powiadomił wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, ani też nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Lekarz Weterynarii wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów procesu. Organ motywował, że w okresie jesieni 2017r. miał problem z dostępem do ePUAP w związku z wydawaniem nowych certyfikatów dla osób upoważnionych do logowania w ePUAP. W związku z tym że raporty z wizytacji schronisk budzą zainteresowanie wielu stowarzyszeń, corocznie umieszcza się te dokumenty na stronie BiP inspektoratu. Raport z wizytacji schroniska w Z.-B. za 2016r. został udostępniony na stronie Powiatowego Inspektora Weterynarii w dniu 01 lutego 2018r., co poparto wydrukiem ze strony internetowej Inspektoratu. Organ podnosił, że Skarżącemu nie chodzi o uzyskanie informacji publicznej w celu jej wykorzystania dla dobra wspólnego, tylko o uzyskanie kosztów zastępstwa procesowego. Okoliczność ta ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czy w ogóle organ popadł w bezczynność, skoro złożenie wniosku uznać należy za przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. W ocenie organu nie popadł w bezczynność wymagającą interwencji Sądu, zasadne jest zatem żądanie oddalenia skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 P.p.s.a., Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Lekarz Weterynarii w zakresie rozpatrzenia wniosku Skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej sformułowanego we wniosku z 14 listopada 2017r. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznej bierności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Nie może zatem zasługiwać na uwzględnienie argument organu, że niniejsza skarga, jako jedna z wielu kierowanych do innych Inspektoratów Sanitarnych stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej. Brak bowiem podstaw do badania przez organ zasadności, czy przydatności złożenia danego wniosku o udzielenie informacji publicznej. W dalszej kolejności, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpiło Stowarzyszenie stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwróciło jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez Skarżącego stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej – należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udostępniania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji uregulowane zostały w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawarto definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W przepisach z kolei brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Sięgając do potocznego rozumienia tego pojęcia, przyjąć należy, że chodzi tu odniesienia się do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich ogólnych, społecznych i nieprywatnych mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią przykładowo sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej w ramach ich działalności, czy treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (ust. 4), majątek publiczny (ust. 5). W pojęciu informacji publicznej zasadniczo mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm., dalej "u.o.z.") zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin, które to zadanie obejmuje m.in. zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt (por. art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z.). Na tym tle normatywnym żądane przez Stowarzyszenie informacje w postaci treści i postaci raportu z wizytacji schroniska dla bezdomnych zwierząt – jako informacje odnoszące się do realizacji gminnego zadania własnego, finansowanego ze środków publicznych – należało uznać za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Wypada zauważyć, że takiej kwalifikacji wnioskowanej informacji nie kwestionował również organ, o czym świadczy fakt jej udostępnienia na stronie internetowej Inspektoratu w Z., wskazany w odpowiedzi na skargę. Następnie, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 34a ust. 1 u.o.z. Inspekcja Weterynaryjna sprawuje nadzór nad przestrzeganiem przepisów o ochronie zwierząt. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 36 ze zm.), organem tej inspekcji jest m.in. powiatowy lekarz weterynarii, jako kierownik powiatowej inspekcji weterynaryjnej wchodzącej w skład niezespolonej administracji rządowej. Zatem kontrola schroniska dla zwierząt jest zadaniem organu inspekcji weterynaryjnej, a powiatowy lekarz weterynarii jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej znajdującej się w jego posiadaniu. W dalszej kolejności wskazać należy, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje tzw. "zwykłym" pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), w sytuacji gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, zasadniczo nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie, Skarżące Stowarzyszenie wysłało przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej za pośrednictwem platformy ePUAP w dniu 14 listopada 2017r., co wynika z urzędowego poświadczenia przedłożenia (k. 10 akt sąd.). Organ kwestionuje jednak prawidłowość doręczenia tego wniosku, powołując się na zakłócenia w działaniu platformy ePUAP. W ocenie Sądu, argumenty w tym względzie zawarte w odpowiedzi na skargę są chybione. Zgodnie z art. 46 § 10 K.p.a. doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570; zwanej dalej "ustawą o informatyzacji"), następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie. Z kolei, zgodnie z art. 63 § 1 K.p.a. podania (żądania, wyjaśnienia, odwołania, zażalenia) mogą być wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu, a także za pomocą innych środków komunikacji elektronicznej przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, utworzoną na podstawie ustawy o informatyzacji. Z cytowanych przepisów wynika, że skoro do skargi załączono wydruk Urzędowego Poświadczenia Przedłożenia z ePUAP, to należy założyć, że wniosek został wniesiony prawidłowo. Zresztą na wydruku UPP jest nazwa adresata dokumentu, którego dotyczy poświadczenie: Powiatowy Inspektorat Weterynarii w Z.. W tej sytuacji wniosek z 14 listopada 2017 r. o udzielenie informacji publicznej należy potraktować jako wniesiony skutecznie, co oznacza, że w tym dniu rozpoczął swój bieg czternastodniowy termin do udzielenia żądanej informacji. Mimo to do dnia wniesienia skargi (okoliczność przyznana w odpowiedzi na skargę) organ nie udzielił odpowiedzi na ów wniosek. Uczynił to dopiero w odpowiedzi na skargę z 12 kwietnia 2018r. informując, że na stronie internetowej Inspektoratu zamieszczono raport z wizytacji schroniska dla zwierząt za 2016r., a więc z uchybieniem terminu. Powyższe oznacza, że w dniu wniesienia przedmiotowej skargi organ pozostawał w zarzucanej bezczynności – rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy w przepisanym terminie – w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, ale przed dniem wydania wyroku przez Sąd ów stan bezczynności ustał. Nadto Sąd zauważa, że na uwzględnienie nie zasługuje argument, że organ nie był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, gdy była ona dostępna na stronie internetowej Inspektoratu w Biuletynie Informacji Publicznej. W takiej bowiem sytuacji organ, by uniknąć stanu bezczynności, winien był poinformować o tym fakcie Stowarzyszenie. Obowiązkiem organu było poinformowanie wnioskodawcy o wcześniejszym udostępnieniu informacji, a zaniechanie tego obowiązku skutkuje koniecznością stwierdzenia stanu bezczynności (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2015r., sygn. akt I OSK 547/14; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, jak wskazał sam organ informacja została udostępniona na stronie internetowej Inspektoratu dopiero 01 lutego 2018r., zatem z uchybieniem 14-dniowego terminu do udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji, jak w rozpoznawanej sprawie, gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne w części obejmującej zobowiązanie do dokonania czynności poprzez udzielenie informacji publicznej, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. oraz w art. 149 § 2 P.p.s.a., czyli orzeczenia w kwestii dopuszczenia się przez organ bezczynności oraz oceny jej charakteru (rażącego/nierażącego), a także w przedmiocie wymierzenia organowi zawnioskowanej grzywny. Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Lekarz Weterynarii do załatwienia wniosku i udzielenia informacji publicznej, jak Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd stwierdził, że organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 wyroku). Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a P.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 in fine wyroku). Na taką ocenę miała wpływ przede wszystkim okoliczność, że od dnia otrzymania wniosku do dnia udzielenia odpowiedzi upłynął nieznaczny okres czasu, zaś odpowiedź została udzielona jeszcze na etapie sporządzania odpowiedzi na skargę, przed przekazaniem Sądowi skargi razem z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy. Nadto organ nie uchylał się od udzielania informacji publicznej, tylko pozostawał w błędnym przeświadczeniu o braku obowiązku udzielania informacji, gdy żądany raport z wizytacji schroniska umieścił na publicznie dostępnej stronie internetowej Inspektoratu. Z tych samych powodów, mając na względzie postawę organu po otrzymaniu skargi, tj. sprawne udzielenie odpowiedzi na wniosek, Sąd odstąpił od wymierzenia zawnioskowanej sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., zatem w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, jak orzekł w punkcie 3 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu sądowego od skargi w kwocie [...]zł (§2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.) oraz wynagrodzenie reprezentującego Stowarzyszenie adwokata, ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), w wysokości [...] zł. Nadto w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.