IV SAB/Po 35/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 08 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. T., M. T. i A. T. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozgraniczenia p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z [...] lutego 2014 r. J. T., M. T. i A. T. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skargę na "bezczynność Wójta Gminy [...] oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]". W piśmie tym Skarżący wnieśli o: (1) stwierdzenie, że w postępowaniu z ich wniosku o rozgraniczenie drogi – działki nr 294 położonej w miejscowości [...] – z działkami sąsiednimi nastąpiła przewlekłość postępowania; (2) przyznanie od Wójta Gminy [...] (dalej jako: "Wójt") na rzecz Skarżących kwoty 15.000 zł oraz (3) zasądzenie od Wójta kosztów postępowania. Wskazali, że sprawa dotyczy wniosku z [...] października 2011 r., którym zwrócili się do Wójta o zajęcie się sprawą "permanentnego uszkadzania drogi gminnej przez jednego z mieszkańców miejscowości [...] J. S.". Do pisma Skarżący załączyli kopię tego wniosku, który wszakże był opatrzony datą [...] listopada 2011 r. i zatytułowany "Wniosek o wszczęcie z urzędu postępowania rozgraniczeniowego" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej w skrócie: "SKO") uznało, że skarga dotyczy postanowienia tego organu z [...] lutego 2014 r., nr[...] , w przedmiocie niestwierdzenia bezczynności Wójta i odmowy wyznaczenia terminu do załatwienia sprawy, i w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie (k. 16–17). W odpowiedzi na wezwanie Sądu Skarżący sprecyzowali, że skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy [...] (k. 3). W związku z powyższym Sąd przesłał kserokopię skargi i wezwania Sądu Wójtowi celem sporządzenia odpowiedzi na skargę i przesłania Sądowi tej odpowiedzi razem z aktami sprawy (k. 20-21). W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego po stronie Skarżących, względnie o oddalenie skargi. Uzasadniając zrelacjonował przebieg wydarzeń. Wskazał mianowicie, że w roku 2011, tj. w momencie skierowania pierwszego pisma przez Skarżących, działka pod drogą o nr 294 miała nieuregulowany stan prawny. Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] (sygn. akt [...]) z [...] października 2012 r. stwierdzono, iż Skarb Państwa nabył w/w działkę przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1990 r. Po zebraniu stosownej dokumentacji Gmina [...] (dalej jako "Gmina") wystąpiła z wnioskiem o komunalizację działki nr 294 stanowiącej drogę. Decyzja Wojewody Wielkopolskiego z [...] września 2013 r., nr [...], stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] działki nr 294 w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) stała się ostateczna. Następnie Gmina została wpisana jako właściciel działki do księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Wójt podkreślił, że Skarżący nie mają żadnego interesu prawnego w ewentualnym przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką nr 294, a działkami stanowiącymi własność innych osób, a co za tym idzie – nie mają oni również legitymacji czynnej do złożenia skargi na bezczynność organu. Kwestia ewentualnego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego jest zależna od woli poszczególnych stron – właścicieli działek, a kwestie tego, kto będzie uczestnikiem postępowania rozgraniczeniowego zależą między innymi od zakresu dokonanego rozgraniczenia. W związku z powyższym Wójt zauważył, że nie można mówić o jakiejkolwiek bezczynności organu w tym przypadku. Wójt podkreślił, że SKO ww. postanowieniem z [...] lutego 2014 r. nie stwierdziło bezczynności organu w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, ze względu na brak legitymacji skargowej Skarżących. Przede wszystkim wskazać należy, że jednym z formalnych warunków skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego jest jej wniesienie przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") przysługuje legitymacja do wniesienia skargi, tj. przez tego, "kto ma w tym interes prawny" (art. 50 § 1 in principio p.p.s.a.). Zatem postępowanie sądowe w sprawie może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. Wyjaśnić należy, iż określenie, że skarżącym, o którym mowa w art. 50 § 1 in principio p.p.s.a., jest każdy podmiot, który ma "interes prawny" w złożeniu skargi, jest rozumiane w ten sposób, że musi istnieć związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków tego podmiotu, a postępowaniem administracyjnym zakończonym skarżonym aktem lub czynnością. Skarga co do zasady może zatem dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. W doktrynie wskazuje się, że na tle art. 50 § 1 p.p.s.a. można wyróżnić dwie kategorie podmiotów, które mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią podmioty wyżej omówione, którym uprawnienie to przysługuje dla ochrony ich własnego interesu prawnego, w ich własnej sprawie. Druga kategoria – która w niniejszej sprawie nie występuje – to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego, jak prokurator czy Rzecznik Praw Obywatelskich (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 50). Interes prawny danego podmiotu musi znajdować oparcie w przepisach obowiązującego prawa, a poza tym musi być konkretny, własny i indywidualny. Jego brak, a co za tym idzie – brak legitymacji skargowej, powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do merytorycznego rozstrzygnięcia sporu. Sprawa sądowoadministracyjna w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. zawiązuje się dopiero w razie złożenia skargi na decyzję administracyjną, inny akt lub czynność, względnie bezczynność organu albo przewlekłe prowadzenie postępowania, przez podmiot posiadający ku temu legitymację. Skargę na bezczynność może skutecznie wnieść wyłącznie osoba, w stosunku do której organ administracji publicznej nie wykonuje swoich ustawowych obowiązków, mimo że wykonać je powinien, a zatem podmiot, który mógłby domagać się od organu wydania określonego aktu lub dokonania określonej czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sądy administracyjne mogą bowiem orzekać jedynie w sprawach takich skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, które dotyczą przypadków określonych w przywołanym art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Gdy skargę na decyzję administracyjną czy bezczynność organu (przewlekłość postępowania) złożył podmiot, który nie ma wymaganej legitymacji, przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia sądu administracyjnego ogranicza się tylko do oceny istnienia interesu prawnego skarżącego we wniesieniu skargi. W niniejszej sprawie Skarżący domagali się stwierdzenia przez sąd administracyjny, że Wójt przewlekle prowadzi postępowanie w sprawie z wniosku Skarżących z [...] października 2011 r., który dotyczył żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy działką drogową nr 294, a nieruchomością będącą własnością J. S. oraz innymi działkami sąsiadującymi z tą drogą po stronie posiadłości J. S. Wobec tego należy zauważyć, że załączony do skargi wniosek (kopia) – będący według deklaracji Skarżących tym wnioskiem, z którego niezałatwieniem wiąże się zarzucana przewlekłość postępowania – nosi datę [...] listopada 2011 r. (data wpływu do Urzędu Gminy [...]:[...] listopada 2011 r.) i zawiera jednoznaczne żądanie wszczęcia przez Wójta postępowania rozgraniczeniowego "z urzędu", a nie "na wniosek". Zatem sam fakt wniesienia przez Skarżących do organu tak sformułowanego pisma-wniosku nie doprowadził do wszczęcia przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego – wymagał bowiem od organu dopiero podjęcia określonych czynności w tej sprawie – a poza tym pozostawiał organowi pewną swobodę oceny, czy wszczęcie żądanego postępowania z urzędu jest w ogóle w danych okolicznościach uzasadnione. Zarazem nie było podstaw do wydania postanowienia odmowie wszczęcia postępowania, o jakim mowa w przepisie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") – w myśl którego, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania – ponieważ przepis ten dotyczy jedynie postępowania wszczynanego w trybie "na wniosek", a nie "z urzędu". Tym samym nie można też zarzucić organowi bezczynności (przewlekłości) w wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 61a § 1 k.p.a. Wobec powyższego najistotniejsze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy miała okoliczność, czy Skarżący mogli wylegitymować się wymaganym interesem prawnym – a nie tylko interesem faktycznym – w przeprowadzeniu żądanego postępowania rozgraniczeniowego. W ocenie Sądu odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna. Z dokumentów załączonych przez Wójta do odpowiedzi na skargę wynika, że Skarżący nie są właścicielami działki drogowej nr 294 (własność Gminy) i nie mogą domagać się wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego tej działki z działkami należącymi do innych osób, w tym do J. S. Podmiotami mogącymi domagać się wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego są bowiem tylko właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, które mają zostać rozgraniczone – z czego najpewniej Skarżący zdawali sobie sprawę, żądając od Wójta wszczęcia takiego postępowania z urzędu. Oceny tej nie zmienia podnoszona przez skarżącego J. T. w piśmie procesowym z [...] kwietnia 2014 r. (k. 3 akt sądowych) okoliczność, że z ww. drogą gminną (działka nr 294) sąsiadują działki jego córek, jako że nie o rozgraniczenie z drogą gminną działek córek Skarżącego tu chodzi (nie mówiąc już o tym, że Skarżący przy wykazywaniu własnego interesu prawnego w sprawie nie może się skutecznie powoływać na okoliczności dotyczące innych osób, w tym przypadku – jego córek). W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że sprawa żądanego postępowania rozgraniczeniowego nie dotyczyła interesu prawnego Skarżących, a tylko co najwyżej ich interesu faktycznego, jako potencjalnych użytkowników przedmiotowej drogi gminnej. W konsekwencji Sąd uznał, że Skarżący nie mieli także interesu prawnego, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., we wniesieniu skargi na przewlekłość takiego postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę, jako niedopuszczalną z innych, niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1–5 p.p.s.a., przyczyn. Zgodnie z art. 58 § 3 p.p.s.a. Sąd uczynił to postanowieniem, wydanym na posiedzeniu niejawnym.