IV SAB/Po 35/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi L. Z. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie wydania decyzji 1. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przewlekle prowadzi postępowanie; 2. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia sprawy w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. Z. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, poł. w [...], przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], o pow. 0,1868 ha. Powyższa decyzja została zaskarżona przez [...] L. Z. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2018 r. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. Z.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 07 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 679/18, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. Zdaniem Sądu, zarówno organ I jak II instancji zbadał przedmiotową decyzję jedynie pod kątem ewentualnego występowania przesłanki rażącego naruszenia prawa, nie ustosunkowując się wszystkich przesłanek stwierdzenia nieważności. Odpis powyższego wyroku wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] grudnia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, poł. w [...], przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], o pow.0,1868 ha, podnosząc, że w sprawie zostały spełnione przesłanki zawieszenia postępowania, o jakich mowa w art. 97 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), gdyż rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia toczącego się przed Prokuraturą Rejonową w [...] postępowania w przedmiocie sfałszowania podpisu L. Z. na wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości dnia [...] lipca 2010 r. L. Z., pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. (data wpływu do organu – [...] stycznia 2020 r.), wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania i niezwłoczne wydanie rozstrzygnięcia, wskazując równocześnie, że w przeciwnym razie "kieruje sprawę do Sądu, o stwierdzenie bezczynności organu". Następnie, datowaną na dzień [...] stycznia 2020 r. skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, L. Z. wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, wskazując, że postępowanie toczące się przed prokuraturą zostało umorzone, a w związku z tym odpadła przesłanka zawieszenia postępowania. W jej ocenie, prowadzone przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym czynności, w tym zwracanie się do organów nadzoru budowlanego, ma na celu przedłużenie postępowania. Dodatkowo, skarżąca zwróciła uwagę, że postępowanie administracyjne zostało umorzone dopiero w sierpniu 2019 r., a więc pół roku po wydaniu wyroku przez sąd administracyjny. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując, że zgodnie z informacją uzyskaną z Prokuratury Rejonowej, umorzenie prowadzonego przed nią śledztwa obejmującego sfałszowanie podpisów nie jest prawomocne, gdyż skarżąca wniosła na nie zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "P.p.s.a."), przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b P.p.s.a., formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W ocenie Sądu, z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wypełniła powyższy wymóg formalny. Pismo z dnia [...] stycznia 2020 r. (data wpływu do organu – [...] stycznia 2020 r.) w którym skarżąca wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania i niezwłoczne wydanie rozstrzygnięcia, wskazując równocześnie, że w przeciwnym razie "kieruje sprawę do Sądu, o stwierdzenie bezczynności organu", wyczerpuje w ocenie Sądu znamiona ponaglenia, o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Dokonując powyższej oceny, Sąd miał dodatkowo na względzie fakt występowania skarżącej w przedmiotowym postępowaniu bez profesjonalnego pełnomocnika. Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są do załatwiania sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę, łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). W art. 35 § 5 K.p.a., prawodawca postanowił, że do terminów określonych w ww. przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Dodatkowo wskazać należy, że w myśl art. 36 § 1 i 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, poł. w [...] przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...], o pow. 0,1868 ha., orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 07 listopada 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 679/18, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. Sąd wskazał na konieczność zbadania przez organy wszystkich przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. Odpis powyższego wyroku wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] grudnia 2018 r. Tego też dnia rozpoczął swój bieg termin załatwienia sprawy określony przepisami art. 35 K.p.a. Zatem stan, w którym można dopatrywać się przewlekłości, rozpoczyna się, w ocenie sądu, z momentem upływu terminów do załatwienia niniejszej sprawy liczonych od dnia [...] grudnia 2018 r. O tego bowiem momentu organ miał ustawowy obowiązek zakończyć postępowanie w terminie 1 miesiąca lub nawet uwzględniając skomplikowany charakter sprawy w terminie 2 miesięcy od dnia wpłynięcia wyroku do organu (art. 35 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika, że jedynie pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. organ poinformował skarżącą, że nie rozpozna sprawy w terminie. Natomiast, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło z urzędu postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Rozpatrując przesłanki, o których mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że postępowanie prowadzono z przekroczeniem ustawowego terminu. W tym miejscu Sąd zauważa, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. W doktrynie wskazuje się, że przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest podejmowanie w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 44, uw. 38; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C.H. Beck 2011, s. 69-70, nb 70, 71). Mając na względzie powyższe uwarunkowania, zauważyć należy, że obecnie postępowanie administracyjne jest zawieszone, co powoduje zawieszenie biegów terminu załatwienia sprawy (art. 35 § 5 K.p.a.). Jednakże, rolą Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę było ustalenie, czy działanie powyższe jest prawidłowe. Sąd w składzie orzekającym, oceniając, czy badanie przewlekłości postępowania może obejmować także ocenę zasadności przesłanki zawieszenia postępowania, uznał, że w niniejszym postępowaniu jest to dopuszczalne. Sąd podziela pogląd, zgodnie z którym niezasadne zawieszenie postępowania również może skutkować zaistnieniem jego przewlekłości (J.P. Tarno - op. cit., s. 44, uw. 38). I tak, zauważyć należy, że zawieszenie postępowania miało miejsce z uwagi na toczące się przed Prokuraturą Rejonową w [...] postępowanie w przedmiocie sfałszowania podpisu L. Z. na wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Innymi słowy, stwierdzenie sfałszowania podpisu inicjującego postępowanie administracyjne wyczerpuje przesłanki wznowienia postępowania, nie stanowi zaś przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza to, że podstawa zawieszenia postępowania nie wyczerpywała pojęcia "zagadnienia wstępnego" (prejudykatu) w rozumieniu art. 97 § 4 K.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W tej sytuacji, zawieszenie postępowania było bezzasadne i stanowiło działanie niecelowe, wyczerpując tym samym pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie było bowiem podstaw do jego zawieszenia, a tym samym postępowanie trwa dłużej niż to konieczne dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Bezpodstawne zawieszenie postepowania powoduje bowiem, że naruszone jest prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Nawet fakt, że postanowienie o zawieszeniu mogło być zwalczane przez skarżącą zażaleniem, nie uchyla, w ocenie Sądu możliwości dokonania jego kontroli w przedmiotowym postępowaniu i stwierdzenia, że podjęte przez organ działania były bezprawne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawiesiło postępowanie "z urzędu", błędnie uznając za prejudykat rozstrzygnięcie postępowania toczące się przed Prokuraturą Rejonową w [...]. Przewlekłością w tym aspekcie jest zatem zawieszanie postępowania w oparciu o niezasadne przesłanki prejudycjalne, co należy kwalifikować jako działanie organu zmierzające do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania i tym samym odroczenia wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Konsekwentnie, obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu było stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i wyznaczenie organowi terminu rozstrzygnięcia w sprawy ( pkt 1 i 2 sentencji ). Równocześnie, Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie bowiem do treści art. 149 § 1a P.p.s.a., uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania, Sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało charakteru rażącego ( pkt 3 sentencji ). Rażące naruszenie prawa ma bowiem miejsce w sytuacji, w której bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie przewlekłość wynikała z wadliwej interpretacji przepisów prawa, nie stanowiła zaś celowego działania organu. W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny i w tym zakresie na podstawie art.151 p.p.s.a skargę oddalił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a., zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.