IV SAB/Po 36/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Maciej Dybowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 05 marca 2009 r. . sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołu kontroli PINB w K. z 29 sierpnia 2008 r. poprzez przesłanie D. P. jego uwierzytelnionej kopii w terminie 7 dni od uprawomocnienia wyroku 2. zasądza na rzecz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania /-/M.Dybowski /-/B.Popowska /-/E.Makosz-Frymus W dniu 08 września 2008 r. J. K. w imieniu D. P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o udostępnienie kopii dokumentów z akt sprawy [...] dotyczących przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na ul. [...] w S. Pan K. na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4a, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wniósł o przesłanie następujących dokumentów: 1. decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...].07.2008 r., 2. projektu zagospodarowania działki, 3. rzutu parteru (przyziemia) projektowanej przebudowy 4. protokołu z kontroli z dnia 29.08.2008 r. Wnioskujący wskazał, że posiadanie pełnej i rzetelnej informacji o tym gdzie dokładnie i jakie roboty budowlane zostały wykonane przez inwestora na działce sąsiedniej jest dla Jego mocodawców, ze względu na ochronę interesów oczywiste. W odpowiedzi na powyższe pismo dnia 09 września 2008 r.- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wyjaśnił, że w przedmiocie udostępnienia dokumentów, o które wnioskowała D. P. nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Jednocześnie Inspektor poinformował pełnomocnika, że w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę – przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na inwentarski w S. przy ul. [...]., Starosta K. nie uznał D. P. jako strony postępowania, tak więc w myśl art. 73 kpa nie przysługuje pełnomocnikowi prawo wglądu do akt w/w sprawy. Pan pełnomocnik nie przedstawił w swoim wniosku interesu prawnego D. P. jako ewentualnej strony postępowania. Odnośnie przesłania kopii protokołu PINB w K. z kontroli z dnia 29.08.2008, organ poinformował pełnomocnika, że w myśl art. 73 kpa § 1 w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów, a myśl § 2 strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Ponadto poinformowano pełnomocnika, że "tak jak dotychczas może On korzystać z możliwości przeglądania akt i robienia z nich notatek po uzgodnieniu terminu z inspektorem prowadzącym sprawę". Wobec powyższego pisma, 02 października 2008 r. J. K. na podstawie art. 73 § 1 kpa złożył wniosek o umożliwienie przeglądnięcia akt przedmiotowej sprawy oraz sporządzenia z nich notatek, a także wniósł o wskazanie inspektora i konkretnego terminu w celu zapoznania się z aktami. 30 października 2008 r. w odpowiedzi na w/w pismo, Powiatowy Inspektor poinformował J. K., że jest to powielenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej złożonego 08 września 2008 r., oraz że wyczerpującej informacji organ udzielił pismem z dnia 09 września 2008 r., a możliwość przeglądania akt będzie aktualna po wykazaniu interesu prawnego. 04 listopada 2008 r.-. Pełnomocnik Skarżącej złożył ponowny wniosek o przesłanie tym razem tylko kopii protokołu z kontroli z dnia 29.08.08 na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4a, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 2 pkt 2, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż jak wynika z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane, uzyskanie pełnej i rzetelnej informacji o tym gdzie dokładnie i jakie roboty zostały wykonane przez inwestora, przez osobę nie uznaną za stronę możliwe jest na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 12 listopada 2008 r. wyjaśnił, że w trakcie kontroli nie stwierdzono naruszeń, o których mowa w art. 36a i art. 57 ust. 7 Prawa Budowlanego. Przepis art. 57 ust. 7 stanowi, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, wobec tego wnioskująca nie jest stroną postępowania i pełnomocnik winien zmodyfikować swoje żądanie opierając je na przepisach kpa. W tym stanie rzeczy radca prawny G.W. wniósł do tut. Sądu w imieniu Skarżącej skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., stwierdzając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o przesłanie protokołu z kontroli przez PINB w K. zgodnie z wnioskiem bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako bezzasadnej, powtarzając w całości swoją argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.) obejmuje również bezczynność organów. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 p.p.s.a. Na wstępie należy podnieść, że w literaturze przyjmuje się, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (Komentarz do ustawy– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2006, str. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Powyższa ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. Jednocześnie ustawa w bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się przepisy kpa. Wobec powyższego w przypadku, gdy skarga na bezczynność dotyczy udostępnienia informacji publicznej, nie musi być ona poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Skarga na bezczynność w przedmiotowej sprawie może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08). Zatem skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Wniosek taki złożyła skarżąca, organ zaś uznał, że nie zachodzą warunki do udzielenia informacji, ponieważ wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznych. Zdaniem Sądu stanowisko organu nie jest zasadne. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie ostatecznie wystąpiła skarżąca w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej przez PINB w K. z dnia 29.08.2008 r. stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Prawo do uzyskiwania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy). W orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów. Pozwolenie na budowę czy protokół z przeprowadzonej kontroli bez wątpienia są wiadomością "wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne". A zatem jako odnoszące się do działania podmiotów publicznych, stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy. Informacją jest nie tylko prawo do informacji przetworzonej, ale też prawo wglądu do dokumentów (akt, materiałów) będących w posiadaniu tego organu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., II SA/Wa 221/04, LEX nr 146742, wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r., sygn. akt II SAB 364/03, LEX nr 162285, wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 812/05 LEX nr 236465, wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż wniosek skarżącej z dnia 08 września 2008 r. (ponowiony w dniach 02.10 i 04.11.2008 r.) powinien być rozpoznany na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 57 ust. 7 Prawa Budowlanego (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Natomiast w świetle art. 73 kpa strona może w każdym stopniu postępowania przeglądać akta sprawy i sporządzać z nich notatki. Jednakże D. P., jak to organ sam podkreślił, nie ma statusu strony. Niezrozumiałym dla Sądu jest więc fakt pouczenia przez organ pełnomocnika Skarżącej, by oparł swój wniosek na przepisach kpa, jednocześnie informując, iż "Starosta K. nie uznał D. P. jako strony postępowania, więc w myśl art. 73 kpa nie przysługuje pełnomocnikowi prawo wglądu do akt sprawy". Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu jedynie ze względu na przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tzn. ze względu na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych (państwowa, służbowa, skarbowa, statystyczna) oraz prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przy rozpoznaniu wniosku o udostępnienie protokołu kontroli, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był w pierwszej kolejności ustalić czy znajdują się w nim informacje niepodlegające udostępnieniu, tzn. zawierające dane, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2. Dopiero po dokonaniu tych ustaleń należało podjąć czynności zmierzające do udostępnienia protokołu lub wydać decyzję odmawiającą do niego dostępu. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. Musi zatem wskazać, czy dane te objęte są tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych, czy też ze względu na prawo do prywatności lub tajemnicę państwową, służbową, skarbową, czy też statystyczną (wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r. sygn. II OSK 812/05). Oceniając w aspekcie przepisów powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej żądanie skarżącej w przedmiocie udostępnienia powyżej wskazanego dokumentu urzędowego, nie można podzielić stanowiska organu, iż nie jest on informacją z zakresu informacji publicznej. Pozostaje on bowiem w związku z działalnością organu. Nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępnienia informacji, mającej charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać za uzasadnioną i mając na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. koniecznym stało się zobowiązanie przez Sąd Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do załatwienia w terminie 7 dni wniosku D. P. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. /-/ M. Dybowski /-/ B. Popowska -/ E. Makosz-Frymus JH