IV SAB/Po 36/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie utwardzenia działki 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2017 r. o sygn. akt IV SAB/Po 36/17; 2. odrzuca skargę; 3. zasądza od [...] na rzecz Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 610 zł (sześćset dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania. IV SAB/Po 36/17 UZASADNIENIE Pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. [...] (dalej również: "skarżący") wezwał Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania odwoławczego w przedmiocie utwardzenia działki nr [...], obręb Modrze, Gmina Stęszew. Pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. [...] wniósł skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie utwardzenia ww. działki nr [...] (sygn. akt [...]). Skarżący wskazał, że skarżona bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania prowadzonego przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczy postępowania odwoławczego w sprawie utwardzenia działki nr [...], Modrze, obręb Stęszew (sygn. akt [...]). Postępowanie to zostało zainicjowane na skutek odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 27 stycznia 2017 r., znak [...], umarzającej postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe w sprawie utwardzenia działki nr [...] przy ul. [...] w Modrzu, gm. Stęszew. Zgodnie z metryką akt, organowi odwoławczemu doręczono akta sprawy w dniu 1 marca 2017 roku, które następnie podlegały dekretacji w dniu 3 marca 2017 roku. Następnie akta zostały przekazane po okresie dwóch tygodni do pracownika organu, który "prowadzi sprawę". Skarżący wskazał, że dotychczas organ zdecydował, iż (1) prześle całość akt uzyskanych od organu I instancji z powrotem do tego organu celem ich uzupełnienia, i jak skarżący mniema, ponownego wysłania przez organu I instancji do organu II instancji oraz iż (2) wniesie do organu I instancji o przekazanie "wyjaśnień" w sprawie. Skarżący wskazał, iż działania organu odwoławczego nie są nakierowane na rozpoznanie sprawy pod względem merytorycznym. W jego ocenie organ nie dokonał żadnych czynności, które miałyby na celu rozpoznanie sprawy. Jedyne czynności merytoryczne, tj. przekazanie całości akt z powrotem do organu I instancji w celu ich uzupełnienia oraz żądanie wyjaśnień od organu I instancji, nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach regulujących postępowanie administracyjne. Na organie I instancji ciąży ustawowy obowiązek przekazania całości akt do organu II instancji. Skarżący podniósł, że przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują także tego, aby organ II instancji wzywał organ I instancji o przedstawienie wyjaśnień, czy uzupełnień akt, a tym bardziej "zwracał" akta do organu I instancji. Oznacza to w konsekwencji, iż organ II instancji sam unicestwia możliwość prawidłowego rozpoznania sprawy, gdyż nie dysponuje od dnia 30 marca 2017 roku aktami sprawy organu I instancji. Organ II instancji nie ma zatem możliwości realizacji swojego ustawowego zadania, jakim jest weryfikacja prawidłowości wydanej decyzji przez organ I instancji. Skarżący wskazał, że przed dniem 30 marca 2017 roku organ odwoławczy nie dokonał żadnej czynności (brak wpisu w metryce), która miałaby bezpośrednio prowadzić do rozpoznania sprawy w toku postępowania odwoławczego. Stan bezczynności organu ma miejsce ze względu na to, iż minął ustawowy termin do rozpoznania sprawy, a organ nie przedłużył prowadzonego postępowania. Prowadzone postępowania prowadzone jest w sposób przewlekły, gdyż albo brak jest działań mających doprowadzić do rozpoznania sprawy albo działania te mają charakter pozorny. Skarżący podniósł, iż dokonywanie w toku postępowania odwoławczego czynności bez podstawy prawnej, których rezultatem jest pozbawienie się przez organ odwoławczy materiału dowodowego, na podstawie którego ma zostać przeprowadzone postępowanie, jest wysoce zastanawiające. Ma ono na pewno negatywny wpływ na efektywność prowadzonego postępowania. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; 2. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. stwierdzenie, że organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły; 4. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie-postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 5. wyznaczenie organowi terminu do załatwienia sprawy; 6. nałożenie na organ grzywny; 7. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; 8. zwrot kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.  W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż decyzją z dnia 27 stycznia 2017r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej: PINB) umorzył w całości prowadzone postępowanie w sprawie utwardzenia działki nr ewid. 37 położonej przy ul. [...], gm. Stęszew. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Pan [...]. Powyższe odwołanie zostało przekazane do WWINB wraz z pismem PINB z dnia 28 lutego 2017r. ([...]). Po dokonaniu wstępnej analizy akt, mając na uwadze, że braki w aktach sprawy organu I instancji uniemożliwiają ustalenie czy decyzja wydana przez organ I instancji została prawidłowo doręczona stronom postępowania, pismem z dnia 30 marca 2017r. ([...]) WWINB przekazał akta sprawy organu I instancji w celu ich uzupełnienia oraz wyjaśnienia wskazanych kwestii. W związku z brakiem odpowiedzi PINB na powyższe pismo WWINB zwrócił się do organu I instancji o zwrot przekazanych wcześniej akt oraz o przekazanie wyjaśnień w przedmiotowej sprawie, wskazując jednocześnie nowy termin na załatwienie sprawy na dzień 18 maja 2017r. (pismo WWINB z dnia 18 kwietnia 2017r. sygn. [...]). W piśmie z dnia 20 kwietnia 2017r. ([...]) organ powiatowy wyjaśnił część z kwestii poruszonych w w/w pismach WWINB oraz przekazał do organu II instancji kopie posiadanych akt sprawy. Z kolei w piśmie z dnia 26 kwietnia 2017r. ([...]) PINB poinformował o fakcie przekazania zwrotnych poleceń odbioru zaskarżonej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W związku z powyższym, pismem z dnia 27 kwietnia 2017r. ([...]) WWINB zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z prośbą o wypożyczenie akt sprawy organu I instancji. Organ wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego jest zbadanie czy odwołanie zostało wniesione w określonym przepisami terminie. Mając na uwadze treść obowiązujących przepisów oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, WWINB zobowiązany był do zbadania szeregu kwestii formalnych. Organ wskazał, że merytoryczne rozpoznanie odwołania nie jest ono możliwe bez ustalenia w/w kwestii formalnych, a ponadto obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrzenie odwołania w oparciu o całość zgromadzonych akt sprawy, co było niemożliwe ze względu na ich przekazanie przez organ I instancji do WSA w Poznaniu. Organ wskazał, iż zawiadomił strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie ze względu na konieczność wystosowania pisma z dnia 30 marca 2017r. ([...]). WWINB wskazał w w/w piśmie nowy termin załatwienia sprawy na dzień 1 kwietnia 2017r., co mając na uwadze pierwotny termin na załatwienie sprawy (tj. 1 kwietnia 2017r.) stanowi oczywistą omyłkę organu (zamiast dnia 1 maja 2017r. wskazano dzień 1 kwietnia 2017r.). Niemniej jednak, w kolejnym piśmie skierowanym do stron postępowania (w piśmie z dnia 18 kwietnia 2017r. sygn. [...]) WWINB wskazał już poprawnie na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. nowy termin na załatwienie sprawy. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...]utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 27 stycznia 2017 r., znak [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r. umorzył postępowanie w zakresie wyznaczenia Wielkopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego terminu do załatwienia sprawy, stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności bez rażącego naruszenia prawa, stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości bez rażącego naruszenia prawa i zasądził od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. wniósł skargę kasacyjną od ww. wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była niedopuszczalna, albowiem skarżący nie wyczerpał trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a. Skarżący pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. wezwał Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę treść art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 37 § 1 k.p.a. stwierdzić należy, że skoro organem, którego dotyczy skarga na bezczynność i przewlekłość, jest Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, to skarga do sądu administracyjnego powinna zostać poprzedzona zażaleniem złożonym do organu wyższego stopnia, którym to organem jest Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. W wyroku z dnia 10 sierpnia 2017 r. Sąd dokonał błędnej subsumpcji stanu faktycznego sprawy do ww. przepisów. Zgodnie z art. 179a p.p.s.a. jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna. Sąd wskazuje, że usprawiedliwione podstawy wywiedzionej skargi kasacyjnej (art. 179a p.p.s.a.) występują w sytuacji, gdy sąd podziela zarzuty i żądania skargi kasacyjnej, uznając swoją pomyłkę w tym zakresie. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, dlatego należało uchylić wyrok z dnia 10 sierpnia 2017 r. i odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z powodu niedopuszczalności skargi spowodowanej niewyczerpaniem przez skarżącego przepisanych środków zaskarżenia. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 179a w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.