IV SAB/Po 36/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018r., 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego R. O. kwotę [...]- zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. UZASADNENIE Pan R. O. w dniu [...] marca 2018r. zwrócił się za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP do Gminy T. o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: 1. Czy Urząd obecnie korzysta i czy korzystał w latach 2017 i 2016 z usług firm ochroniarskich w zakresie ochrony fizycznej lub monitoringu (w tym alarmu)? Jeśli tak proszę o przesłanie skanów umów za ochronę i monitoring, a także informacji, jaki jest i był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług. 2. Czy Urząd obecnie korzysta i czy korzystał w latach 2017 i 2016 z usług firm sprzątających? Jeśli tak proszę o przesłanie skanów umów za sprzątanie, a także informację, jaki jest i był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług. 3. Jeśli nie korzystają Państwo z usług firm sprzątających proszę o informację, w jaki sposób wykonywane jest sprzątanie Urzędu, ile osób jest do tego zatrudnionych, na jakiej umowie i jaki jest miesięczny koszt zatrudnienia każdej z tych osób. Skarżący domagał się udzielenia odpowiedzi na swój adres mailowy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2018r. (wniesionym do organu [...] kwietnia 2018r.) Skarżący reprezentowany przez r. P., wywiódł skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie mu wnioskowanej informacji. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie żądanej odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu jego wniosku; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku; uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł.; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i rozstrzygniecie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został doręczony organowi w dniu [...] marca 2018r., co potwierdza załączone urzędowe poświadczenie przedłożenia wygenerowane z systemu ePUAP. Z uwagi na upływ 14-dniowego terminu do udzielenia informacji organ pozostawał w bezczynności. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych argumentował, że informacja jakiej udzielenia domaga się jest informacją publiczną. Organ winien zatem podjąć przewidziane ustawą czynności celem załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nadto z przepisów prawa i istoty dostępu do informacji publicznej nie wynikają dodatkowe warunki formalne do wniesienia skargi na bezczynności do sądu administracyjnego w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że żądana informacja została udzielona w dniu [...] kwietnia 2018r. za pośrednictwem adresu mailowego wskazanego przez wnioskodawcę, a opóźnienie w udostępnieniu informacji publicznej nie było nadmierne. Organ przestał zatem tkwić w bezczynności, a nieudzielenie informacji w terminie nie wynikało z celowego działania, nie było skutkiem zamierzonej opieszałości, czy też zamiaru zatajenia informacji. W ocenie organu nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa w udzielaniu odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył odpis informacji jaką udzielił wnioskodawcy wraz z odpisem żądanych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie załatwienia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej sformułowanego w piśmie z [...] marca 2018r. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznej bierności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Zwrócić należy również uwagę, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, co wynika z tego, że w u.d.i.p. nie zostały wskazane jakiekolwiek wymagania formalne dotyczące samego wniosku, czy też sposobu jego złożenia. Stąd też za równorzędne złożeniu wniosku pisemnego będzie przesłanie zapytania drogą elektroniczną, za pośrednictwem platformy ePUAP. Nadto, przyjmuje się, że wysłany tą droga wniosek został podpisany odpowiednim podpisem elektronicznym. Z samej istoty prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do wskazywania w jakim celu chce uzyskać wnioskowaną informację. W dalszej kolejności, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił Skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie może zatem budzić wątpliwości, że Wójt Gminy jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, czego strony w niniejszej sprawie nie kwestionowały. Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez Skarżącego stanowią informację publiczną, podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie od informacji publicznej – należy wyjść od stwierdzenia, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia [...] kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji uregulowane zostały w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W art. 1 ust. 1 u.d.i.p. zawarto definicję legalną "informacji publicznej", przez którą należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W przepisach z kolei brak jest legalnej definicji "sprawy publicznej". Sięgając do potocznego rozumienia tego pojęcia, przyjąć należy, że chodzi tu o odniesienia się do kwestii dotyczących ogółu, służących ogółowi ludzi, dostępnych dla wszystkich ogólnych, społecznych i nieprywatnych mogących interesować ogół obywateli. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu. Mając na uwadze treść przywołanych powyżej przepisów przyjąć należy, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Jest nią przykładowo sposób organizacji i zasady funkcjonowania podmiotów publicznych (pkt 2-3), treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej w ramach ich działalności, czy treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (pkt 4), majątek publiczny (pkt 5). W pojęciu informacji publicznej zasadniczo mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 5 u.d.i.p.). Uwzględniając powyższe, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Na gruncie niniejszej sprawy Skarżący zwrócił się za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP do Gminy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku danych publicznych dotyczących współpracy z firmami sprzątającymi i ochroniarskimi. W ocenie Sądu, informacje te dotyczą spraw z zakresu organizacji podmiotu publicznego, sposobu zarządzenia majątkiem jakim podmiot ten dysponuje, a także dokumentów urzędowych wytworzonych przez organ w ramach posiadanych kompetencji i związanych z działaniem organu. W tym stanie rzeczy Wójt [...] zobowiązany był do udzielenia informacji o jakie wystąpił Skarżący we wniosku z [...] marca 2018r., czego organ nie kwestionował udzielając informacji w piśmie z [...] kwietnia 2018r. oraz udostępniając dołączona do informacji umowę monitoringu. W ocenie Sądu, informacja ta została także udzielona w pełnym wnioskowanym zakresie obejmującym rok 2016, 2017, a także stan obecny, skoro umowa monitoringu z [...] października 2012r., zawarta na czas nieokreślony, nadal obowiązuje (pkt 3.1 umowy). Nadto organ poinformował, że utrzymaniem czystości w Urzędzie Gminy zajmuje się osoba zatrudniona na umowę o pracę na czas nieokreślony, zatem i aktualnie Gmina nie korzysta z usług firm sprzątających. Badając skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej trzeba mieć na względzie, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną i przejaw działalności organu poprzez udzielenie prostej informacji oraz udostępnienie dokumentów, o które zwraca się wnioskodawca, zwalnia podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej z zarzutu bezczynności. W niniejszej sprawie organ ostatecznie, już po wniesieniu skargi, bo w dniu [...] kwietnia 2018 r. udzielił skarżącemu, drogą elektroniczną, pełnej odpowiedzi na jego wniosek z [...] marca 2018r., czego Skarżący nie kwestionował. Jakkolwiek, organ uchybił 14-dniowemu terminowi do udzielenia informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ zatem do dnia udzielenia informacji pozostawał w bezczynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a w pkt 1 wyroku umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie zobowiązania do udzielenia informacji publicznej. Wyjaśnić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 P.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W takiej sytuacji umorzenie postępowania sądowego może dotyczyć jedynie zobowiązania organu do wydania dokonania czynności, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). W ocenie Sadu, zaistniała w niniejszej prawie bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Samo uchybienie terminowi z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył termin ustawowy do załatwienia wniosku strony, jednakże wskazane naruszenie miało charakter nieznaczny. Nadto żądana informacja publiczna udzielona została niezwłocznie po wpłynięciu skargi, której treść pozwoliła organowi na zorientowanie się, że nie udzielił on odpowiedzi na to żądanie. Organowi w rozpoznawanej sprawie przypisać można przeoczenie, które nie powinno być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 wyroku. Z tych samych powodów, mając na względzie postawę organu po otrzymaniu skargi, tj. sprawne udzielenie odpowiedzi na wniosek, Sąd odmówił przyznania od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej o jakiej mowa w treści art. 149 § 2 P.p.s.a., oddalając skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu sądowego od skargi w kwocie [...]zł (§2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.), kwotę [...]zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcę prawnego ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł. Nadto w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznał sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.