IV SAB/Po 4/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. T. na przewlekłość postępowania Rektora Uniwersytetu im. A. M. w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 03 października 2011 r. postanawia odrzucić skargę Podaniem z dnia [...] lipca 2011 r. skierowanym do Rektora Uniwersytetu im. A. M. w P. (dalej zwanego Rektorem) A. T. (dalej wnioskodawczyni albo skarżąca) wniosła o wydłużenie terminu określonego w §81 ust. 3 Regulaminu Studiów UAM, obowiązującego od 1 października 2010 r. (dalej Regulamin Studiów), o okres 5 miesięcy. Tym samym wnioskodawczyni powołując się na §81 ust. 3 Regulaminu Studiów zwróciła się z wnioskiem, aby dotychczasowe zasady ukończenia studiów obowiązujące do dnia 30 września 2011 r. znalazły w stosunku do Niej zastosowanie do dnia 31 stycznia 2012 r., licząc od dnia 1 września 2011 r. (k. 1 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] (dalej decyzja z dnia [...] września 2011 r.), Rektor działając na podstawie art. 207 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. 2005 r., nr 164, poz. 1365 ze zm., dalej posw) odmówił wyrażenia zgody na wydłużenie terminu określonego w §81 ust. 3 Regulaminu Studiów (k. 2 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] października 2011 r. wnioskodawczyni zwróciła się do Rektora o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz niezwłoczne przekazanie jej w części dotyczącej interpretacji postanowień Regulaminu Studiów Senatowi UAM, stosownie do §3 ust. 2 Regulaminu Studiów, zgodnie z którym jego wiążąca wykładnia należy do kompetencji Senatu. Wnioskodawczyni zwróciła się za pośrednictwem Rektora o dokonanie przez Senat UAM wykładni postanowień określonych w §81 ust. 3 Regulaminu Studiów przez wskazanie, co należy rozumieć przez określenie "(...) odbywają studia na ostatnim roku (...)", przy uwzględnieniu postanowień Regulaminu Studiów obowiązującego do dnia 30 września 2010 r. i wynikającej z niego roli systemu punktowego w procesie zaliczania programu studiów (k. 4-5 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. Rektor poinformował wnioskodawczynię, że w całości podtrzymuje dotychczasowe stanowisko wyrażone w sprawie, przedstawione w piśmie z dnia [...] września 2011 r. Rektor podkreślił jednocześnie, że zapis §81 ust. 3 nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, jest jasny i czytelny, wobec czego nie wymaga wykładni Senatu (k. 6 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Wnioskodawczyni zwróciła się do Rektora o rozpatrzenie Jej podania z dnia [...] października 2011 r. i wydanie decyzji administracyjnej, co umożliwi Jej ewentualne dalsze dochodzenie swoich praw przed sądem administracyjnym (k. 7 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Wnioskodawczyni złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) na przewlekłość Rektora w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] października 2011 r. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Rektora do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie dotyczącej wydłużenia terminu określonego w §81 ust.3 Regulaminu Studiów oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu Skarżąca opisując dotychczasowy przebieg postępowania stwierdziła, że wniosek z dnia [...] października 2011 r. jest następstwem wydanej przez Rektora decyzji z dnia [...] września 2011 r., mocą której Rektor nie uwzględnił pierwotnie złożonego przez Skarżącą wniosku z dnia [...] lipca 2011 r. Jednocześnie w wydanej decyzji Rektor pouczył Skarżącą, że decyzje wydane przez Rektora w pierwszej instancji są ostateczne, a strona niezadowolona z rozstrzygnięcia może ponownie zwrócić się do Rektora z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Działania Rektora w niniejszej sprawie przyczyniły się do naruszenia art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) w związku z art. 36 kpa, co sprowadza się do stwierdzenia, że organ nie informował skarżącej o niemożności załatwienia sprawy w terminie miesiąca od dnia otrzymania wniosku. Brak rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej powoduje, że nie może ona podjąć dalszych działań zmierzających do zakończenia programu studiów, albowiem w dalszym ciągu nie wyjaśniony jest status skarżącej jako Studenta Wydziału Prawa i Administracji UAM w P. (k. 4-6 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę z dnia [...] stycznia 2011 r. Rektor wniósł o odrzucenie skargi w całości jako nie podlegającej jurysdykcji sądów administracyjnych, ewentualnie o oddalenie skargi w całości i rozpoznanie sprawy pod nieobecność organu. W uzasadnieniu Rektor zauważył, że pismu z dnia [...] września 2011 r. forma decyzji administracyjnej została nadana w sposób nieprawidłowy. Wnosząc o wydłużenie terminu wynikającego z obowiązującego Regulaminu Studiów, skarżąca w rzeczywistości zwróciła się o dokonanie przez Rektora weryfikacji aktu wewnątrzzakładowego jakim jest przedmiotowy regulamin, a sam fakt nadania stanowisku Rektora formy decyzji administracyjnej nie przesądza o przyznaniu temu aktowi charakteru takowej decyzji, a w konsekwencji obowiązku stosowania przepisów kpa. Z ostrożności procesowej Rektor podniósł, że nawet w przypadku przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy kpa oraz o zaskarżaniu decyzji do sądów administracyjnego, to pismo z dnia [...] listopada 2011 r. stanowiło wydanie rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 3 października 2011 r. (k. 12-14 akt sądowych). Do twierdzeń przedstawionych w odpowiedzi na skargę skarżąca ustosunkowała się w piśmie z dnia [...] lutego 2012 r. (k. 34-35 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga podlegała odrzuceniu. Stosownie do art. 175 ust. 1 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości w RP sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Natomiast zgodnie z art. 177 Konstytucji RP, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Sądy administracyjne nie są powiązane z sądownictwem powszechnym ani pod względem ustrojowym, ani funkcjonalnym. Zostały one wyodrębnione jako odrębny pion sądownictwa powołany do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W sposób szczegółowy zakres właściwości sądów administracyjnych został określony w art. 3-5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej ppsa). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 ppsa. Tak więc zaskarżenie przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów i czynności oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach (T. Woś, w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., str. 108; postanowienie NSA z dnia 16.09.2004 r., sygn. akt OSK 274/04, ONSAiWSA 2004/2/30). Zakres kompetencji judykacyjnej sądów administracyjnych, a tym samym zakres stosowania środków określonych w ppsa, jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych ich właściwością. Zastosowanie danego rodzaju środka następuje po rozpoznaniu sprawy zgodności z prawem zaskarżonego działania organu wykonującego administrację publiczną (B. Adamiak, Glosa do postanowienia NSA z dnia 6 lipca 2004 r., OSK 547/04, OSP 2006, nr 5, poz. 62, str. 290). Natomiast zgodnie z art. 58 §1 pkt 1 ppsa sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sąd w niniejszej sprawie była przewlekłość postępowania Rektora, polegająca na braku rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącej złożonego dnia [...] października 2011 r. Dotyczył on przedłużenia terminu określonego w §81 ust. 3 Regulaminu Studiów oraz przekazania sprawy w części dotyczącej interpretacji postanowień Regulaminu Studiów Senatowi UAM. Tak określony przedmiot sprawy nie mieścił się w zakresie kognicji sądu administracyjnego. Regulamin studiów zgodnie z art. 160 ust. 1 posw określa organizację, tok studiów i związane z nimi obowiązki studenta. Regulamin ten ma charakter wewnątrzzakładowy. Z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, przykładowo studenta w poczet społeczności uniwersyteckiej, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów w regulaminie oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje wskazane wyraźnie w ustawie posw (wyrok NSA z dnia 19.05.2010 r., sygn. akt I OSK 774/10, lex nr 694361, wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 106/11, lex nr 920619). Odesłanie w art. 207 ust. 1 posw do odpowiedniego stosowania kpa nie oznacza, że do wszelkich decyzji wydawanych przez organy uczelni stosuje się odpowiednio kpa i że rozstrzygnięcie takie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ustawodawca w art. 207 ust. 1 posw wskazał wyraźnie, że kpa znajduje odpowiednie zastosowanie do decyzji o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego. Nie wydaje się w drodze decyzji administracyjnej aktów organów uczelni ze sfery aktów administracyjnych wewnętrznych. Zważywszy na autonomię szkół wyższych decyzja organu uczelni nie jest każdorazowo decyzją organu administracji. Nakaz odpowiedniego stosowania kpa należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kpa powinny mieć zastosowanie do decyzji rektora, chyba że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 320/08, lex nr 566519). Samo odpowiednie stosowanie kpa nie przesądza automatycznie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z §81 ust. 3 Regulaminu Studiów, do studentów, którzy dnia 31 grudnia 2010 r. odbywają studia na ostatnim roku albo zaliczyli ostatni rok i nie przystąpili do egzaminu dyplomowego, stosuje się dotychczasowe zasady ukończenia studiów, jednak nie później niż do dnia 30 września 2011 r. Przepis ten ma charakter intertemporalny. Został on zamieszczony pośród przepisów przejściowych i końcowych Regulaminu Studiów. Dotyczy on zasad funkcjonowania zakładu administracyjnego, jakim jest Uniwersytet. Regulując wzajemne stosunki pomiędzy uczelnią a studentem, nie stanowi on podstawy do wydania decyzji administracyjnej. Za nieprawidłowe należy wobec tego uznać wydanie przez Rektora decyzji z dnia [...] września 2011 r. Została ona wydana bez podstawy prawnej, ponieważ z samego art. 207 §1 i 2 posw, bez powiązania z innym przepisem prawa materialnego, nie można dekodować upoważnienia do wydania decyzji administracyjnej. Skarżąca nie mając legitymacji do weryfikacji Regulaminu Studiów, nie miała tym samym legitymacji do kwestionowania przewlekłego postępowania Rektora. Za nieuzasadnione należało uznać wobec tego domaganie się przez skarżącą wystąpienia przez Rektora do Senatu Uniwersytetu o dokonanie wiążącej wykładni §81 ust. 3 Regulaminu Studiów. Przesądzenie o braku podjęcia przez Rektora działania w formie zewnętrznej w stosunku do skarżącej, uczyniło niewłaściwym Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę do rozpatrzenia tego zarzutu. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa w zw. z art. 58 § 3 ppsa orzekł jak w sentencji.