IV SAB/Po 41/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 05 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego, oddala skargę w całości Pismem z [...] sierpnia 2020 r. M. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w związku z niezałatwieniem sprawy: żądania strony z [...].05.2017 r. wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego warsztatu ślusarskiego na działce nr [...] w G., po wydaniu postanowienia uchylającego Inspektora Nadzoru BudowlanegoWWINB) nr [...] z [...].01.2020 r. Zarzucając naruszenie art. 35 § 1 k.p.a., a nawet art. 35 § 3 i art. 12 k.p.a., polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania, skarżąca wniosła o: 1) wydanie stosownego orzeczenia przez PINB bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a.; 2) zobowiązanie PINB do załatwienia przedmiotowej sprawy (wydania aktu), w określonym przez WSA terminie – w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.); 3) stwierdzenie, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 3 pkt 3 P.p.s.a.), 4) stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie – przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB – miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.), 5) przyznanie od PINB na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.), 6) zasądzenie od PINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej ([...] zł)]. W uzasadnieniu skargi stwierdzono m.in., że po wydaniu przez WWINB ww. postanowienia uchylającego z [...] stycznia 2020 r. w obrocie prawnym pozostało żądanie strony z [...] maja 2017 r. wstrzymania (zakazania) użytkowania obiektu budowlanego warsztatu [...] na działce nr [...] w G.. Od wydania ww. prawomocnego postanowienia uchylającego WWINB minęło prawie 7 miesięcy, a PINB sprawy nie załatwił. W ocenie skarżącej żaden z terminów załatwienia sprawy nie został dotrzymany przez organ i dlatego wniosła ona ponaglenie (wpływ do PINB: [...] lipca 2020 r.). W odpowiedzi PINB wniósł o oddalenie skargi Wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi, skarżąca skorzystała z przysługujących środków przewidzianych w art. 37 k.p.a., tj. ponaglenia, które jednak zostało uznano za nieuzasadnione – postanowieniem WWINB z [...] lipca 2020 r. nr [...] Postanowieniem z 18 listopada 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 103/20 tutejszy Sąd odrzucił skargę uznając, że skarga nie została poprzedzona skutecznie wniesionym ponagleniem. Sąd stwierdził, że pismo nazwane "ponagleniem", nieopatrzone oryginalnym (własnoręcznym) podpisem strony (odpowiednio: jej pełnomocnika), a więc niespełniające wymogów określonych w art. 63 § 3 k.p.a., nie jest ponagleniem w rozumieniu art. 37 k.p.a. oraz art. 52 § 2 i art. 53 § 2b P.p.s.a. Wskutek zażalenia skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 40/21 uchylił ww. postanowienie tutejszego Sądu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy stwierdził, że istotnym jest, że pismo ustanowionego w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika skarżącej określone jako "Ponaglenie strony..." było zaopatrzone w uzasadnienie, wniesiono je za pośrednictwem PINB, było adresowane do organu wyższego stopnia (WWINB) i zostało następnie rozpoznane przez WWINB, który postanowieniem z [...] lipca 2020 r. uznał ponaglenie za nieuzasadnione. NSA wskazał, iż uszło uwadze sądu a quo, że podanie to zaopatrzono w pieczęć podpisową pełnomocnika strony, niewątpliwe jest, że pełnomocnik podpisu własnoręcznego na tej pieczęci nie złożył. Ta tylko okoliczność dała asumpt sądowi I instancji do uznania, że skargę na przewlekłość PINB należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a więc uznano, że zachodzi przesłanka do odrzucenia skargi, "jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn jest niedopuszczalne". Sąd Naczelny uznał, że w realiach przedmiotowej sprawy, odrzucenie skargi z przyczyn wyłuszczonych w motywach zaskarżonego postanowienia nie było trafne. Okoliczność, że pełnomocnik M. R. w postępowaniu administracyjnym nie podpisał ponaglenia, które następnie rozpoznał właściwy organ nie wzywając uprzednio o uzupełnienie braku formalnego ponaglenia, nie powinna skutkować przyjęciem, że skarżąca nie wyczerpała środków zaskarżenia przewlekłości PINB. NSA zaznaczył, że akceptacja tak rygorystycznego stanowiska sądu I instancji zamyka stronie prawo do sądu, co stanowiłoby z kolei naruszenie zasady wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, który to przepis gwarantuje każdemu prawo do rozpoznania jego sprawy przez niezawisły sąd. W sytuacji gdy ponaglenie wniesiono, zgodnie z art. 37 § 3 pkt 1 K.p.a., do właściwego organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, nie było podstaw do odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania z powodu niewyczerpania środka zaskarżenia służącego skarżącej. Po przekazaniu sprawy Sąd wezwał PINB do wyjaśnienia, czy po udzieleniu Sądowi [...] sierpnia 2020 r. odpowiedzi na skargę wniesioną w niniejszej sprawie organ podjął dalsze czynności prowadzące do załatwienia sprawy, a jeśli tak – o uzupełnienie akt administracyjnych o stosowne dokumenty. W odpowiedzi PINB wyjaśnił, że [...] lutego 2021 r. wydał decyzję znak [...], nr [...] nakazującą H. U. i J. U. (właścicielom nieruchomości), w terminie do [...] maja 2021 r., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości co do stanu technicznego budynku warsztatu [...] na działce nr [...] w G.. Organ zaznaczył, że decyzja ta nie jest ostateczna, gdyż M. R. oraz H. U. i J. U. wnieśli od niej odwołanie i sprawa zawisła przed WWINB. Dołączono przy tym ww. decyzję PINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), dalej "p.p.s.a." kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na wstępie należy także zaznaczyć, że skarga na przewlekłość Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie skarżąca uczyniła nierozpoznanie wniosku z dnia [...].05.2017 r. o wstrzymanie ( zakazanie) użytkowania obiektu budowlanego WARSZTATU [...] na działce [...] w G. po wydaniu postanowienia uchylającego WWINB znak : WOA. [...] dnia [...].01. 2020r. W niniejszej sprawie, przed przystąpieniem do rozpoznania sprawy, należy zauważyć, że skarżąca przed zgłoszeniem skargi wypełniła ustawową przesłankę dopuszczalności jej wniesienia, a mianowicie poprzedziła ją złożonym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponagleniem (art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 37 k.p.a.). Zaznaczyć również należy, że skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Skarga więc jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podlega merytorycznej ocenie. Sąd administracyjny w rozpoznawanej sprawie obowiązany jest zatem wyłącznie do zbadania czy zarzucana Inspektor Nadzoru Budowlanego przewlekłość obiektywnie zaistniała , bez wchodzenia w istotę sporu, który legł u podstaw badanej przewlekłości. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Pojęcie przewlekłości postępowania obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu do załatwienia sprawy. Do przewlekłości postępowania dojdzie w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało miejsce również wtedy, gdy czynności organu będą nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy i nie będą prowadziły do ustalenia jakiejkolwiek istotnej w sprawie okoliczności. Ocena spełnienia obowiązku rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki zdaniem Sądu zależy od okoliczności konkretnej sprawy, co wymaga uwzględnienia wielu czynników mających wpływ na tok postępowania. Oznacza to, że przewlekłości postępowania nie można oceniać w sposób mechaniczny. Obok upływu czasu uwzględniać należy również okoliczności danej sprawy. Organ nie przewleka postępowania gdy prowadzi je długo, ale wówczas, gdy można mu zarzucić opieszałe podejmowanie czynności procesowych, bądź czynności zbędnych, jedynie pozorujących wymaganą aktywność. Nie ma więc mowy o przewlekłości, gdy organ w celu dokładnego wyjaśnienia złożonej sprawy próbuje wyjaśnić sprawę w związku z zarzutami wniosku mając na uwadze wszystkie strony postępowania. Bez wątpienia z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Badając skargę w powyższym zakresie Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przy ocenie zasadności skargi Sąd przyjął do rozstrzygania wskazany przez skarżącą okres, gdzie skarżąca zarzuca organowi przewlekłość postępowania od momentu wydania prawomocnego postanowienia uchylającego WWINB z dnia [...] stycznia 2020 r. Z analizy akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] stycznia 2020r. nr [...] PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie " wstrzymania ( zakazania ) użytkowania obiektu budowlanego warsztatu [...] na dz. nr [...] położonej w G." w trybie art. 66 ust. 2 Prawo Budowlane. Jednocześnie tym samym pismem zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się w trybie art.10 K.p.a. z dowodami i materiałami zgromadzonymi w sprawie. Strony nie zajęły stanowiska w sprawie. Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] PINB wezwał skarżącą do pisemnego wykazania i udowodnienia jaki interes prawny posiada w sprawie " wstrzymania ( zakazania ) użytkowania obiektu budowlanego warsztatu [...] na dz. Nr [...] położonej w G." w trybie art. 66 ust.2 Prawo Budowlane. Pismem z dnia [...] lutego 2020r. ( wpływ do organu [...].02.2020 r.) skarżąca złożyła odpowiedź na wezwanie organu. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020r. na podstawie art. 82c ust. 2 Prawo Budowlane, PINB nałożył na właścicieli nieruchomości Panią H. U. i Pana J. U. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] marca 2020 r.oceny technicznej budynku zakładu [...] zlokalizowanego na działce nr [...] w G. ul. [...] w zakresie warunków akustyki przegród budowlanych w/w budynku." Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. w/w właściciele zwrócili się z prośbą o wydłużenie wskazanego terminu do dnia [...] kwietnia 2020r. Uwzględniając wskazane w piśmie okoliczności organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr. PINB [...] zmienił postanowienie z dnia [...] lutego 2020 r. w części obejmującej termin wykonania obowiązku i ustalił nowy termin jego wykonania do dnia [...] kwietnia 2020 r. W tym miejscu wskazać należy na szczególne okoliczności, związane ze stanem epidemii ogłoszonym w związku z rozprzestrzenieniem się wirusa COVID-19 i zmianą przepisów dotyczących biegu terminów procesowych (m.in. uchylenia art. 15 zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw Dz. U. z 20920 r., poz. 374 z późn. zm., a także wprowadzenia art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenieniem się wirusa SARS-CoV-2 Dz. U. z 2020 r. poz. 875). Powoduje to wyłączenie w tym okresie przewlekłości organu związanego z obowiązywaniem, dotyczących biegu terminów procesowych. Z uwagi na powyższe PINB pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. wezwał H. U. i J. U. do przedstawienia żądanej oceny technicznej w terminie 30 dni od otrzymania wezwania. Termin bezskutecznie upłynął w dniu [...] lipca 2020 r. Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. ( wpływ do organu [...] czerwca 2020r.) właściciele reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli o umorzenie postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2020r. organ poinformował strony, że na tym etapie postępowania nie ma podstaw do umorzenia postępowania i że do wniosku odniesie się w decyzji orzekającej co do istoty sprawy. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. ( wpływ do organu [...] lipca 2020 r. ) skarżącą reprezentowana przez pełnomocnika wniosła "Ponaglenie Strony na bezczynność i przewlekłość PINB w J.". Postanowieniem z dnia [...] lipca 2020r. nr [...]. 1. [...] WINB uznał wniesione postanowienie za nieuzasadnione. WWINB pismem z dnia [...] lipca 2020 r. ( wpływ do organu [...] lipca 2020 r.) nr [...] zwrócił się do organu o przesłanie akt w związku z wnioskiem Pani H. U. i J. U. o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. Organ pismem z dnia [...] lipca 2020 r. przekazał akta WWINB. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. PINB poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminem z uwagi na brak dostarczenia przez zobowiązanych żądanej oceny technicznej i zobowiązaniem organu na tym etapie postępowania do zlecenia wykonania żądanej oceny na koszt osoby zobowiązanej. Pismem z dnia [...] lipca 2020r. przesłanym do wiadomości skarżącej PINB poinformował właścicieli, że przystępuje do czynności mających na celu zlecenie wykonania w/w oceny na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia. W tym samym dniu organ zwrócił się do podmiotów uprawnionych z prośba o przedstawienie oferty na sporządzenie żądanej oceny technicznej. W dniach [...] lipca 2020r., [...] lipca 2020r., [...] sierpnia 2020 r. wpłynęły do organu odpowiedzi na zapytania ofertowe. Pismem z dnia [...] sierpnia PINB poinformował strony, że " sprawa zostanie załatwiona w ciagu 30 dni od wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez Inspektora Nadzoru Budowlengo sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r znak PINB [...] wszczętej na wniosek Państwa J. U. i H. U.", reprezentowanych przez radcę prawnego J. K.". Z opisanego przebiegu postępowania wynika, że główna aktywność organu nakierowana była na ustaleniu podniesionych przez skarżącą okoliczności. Biorąc pod uwagę powyższe należało uznać, że czynności podejmowane przez organ były zarówno zasadne (dążyły do ustalenia stanu faktycznego sprawy) jak i spowodowane były okolicznościami niezależnymi od organu (np. stan epidemii i obowiązywanie przepisów tzw. "tarczy antykryzysowej", jak i oczekiwanie na rozstrzygnięcie WWINB, później Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ) w związku z prowadzeniem postępowania w trybie nadzwyczajnym). Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on działania dla zakończenia postępowania, jednak nie przynoszą one oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Zauważyć również należy, iż organ za każdym razem zawiadamiał strony o fakcie niezałatwienia sprawy w terminie, wskazywał przyczyny braku załatwienia sprawy oraz nowy termin jej załatwienia. Biorąc pod uwagę przebieg okoliczności w niniejszej sprawie Sąd uznał, że w istocie do przewlekłości w sprawie nie doszło, a długotrwałość prowadzenia postępowania wynikała z jego złożoności. Nadto decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr PINB [...] nr.rej. [...] nakazano Pani H. U. i Panu J. U. ( właścicielom nieruchomości), w terminie do [...] maja 2021r. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości co do stanu technicznego budynku warsztatu [...] na działce [...] położonej w G. polegających na : 1. rozbiórce istniejącej ściany budynku warsztatu [...] z płyty warstwowej zabudowanej w granicy z budynkiem mieszkalnym na działce [...], 2. wykonania tej przegrody jako ściany murowanej z bloczków silikatowych SILIKAT N24 o grubości muru 24 cm lub Silikat A18 o grubości muru 18 cm – wykonaną przegrodę należy konstrukcyjnie połączyć z istniejącymi : fundamentam, słupami konstrukcji, stalowej oraz ścianami budynku wykonanymi z płyt warstwowych w sposób zgodny z wymogami polskich norm". W ocenie Sądu czynności organu, gospodarza tego postępowania, podejmowane w niniejszym postępowaniu miały na celu ustalenie istotnych w sprawie okoliczności. Sekwencja przedstawionych czynności procesowych organu w niniejszej sprawie nie wskazuje na opieszałość, podejmowanych przezeń działań skutkujących nieuzasadnionym przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, co z kolei prowadzi do wniosku, że organ nie dopuścił się w kontrolowanej sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania. Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić w całości. Stąd orzeczono jak w sentencji wyroku.