IV SAB/Po 43/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2010r. przy udziale sprawy ze skargi Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców [...] na b bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego I. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w związku z wnioskiem Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] z dnia [...] lutego 2009r. "o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r." w terminie 21 dni od daty zwrotu akt administracyjnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców [...], działające poprzez swego pełnomocnika, wniósł skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] w załatwieniu podania z dnia [...] lutego 2009r. Podanie to, ostateczne sprecyzowane pismem z dnia[...] .09.2009r. dotyczyło wniosku Stowarzyszenia o "ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2007r. o warunkach zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem firmy [...]". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2007r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski orzekł nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obejmującego działki położone w [...]– ze względu na istotne naruszenie prawa. Postanowieniem z dnia [...] .02.2009r. Wojewoda Wlkp przekazał Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] pismo Stowarzyszenia z dnia[...] .02.2009r.; w wyniku zażalenia Stowarzyszenia do [...], ten ostatni postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. przekazał sprawę Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. To orzeczenie stało się ostateczne po rozpoznaniu zażalenia Stowarzyszenia postanowieniem GINB z dnia [...] maja 2009r. Postanowieniem z dnia[...]. 08.2009r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2009r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie Wlkp. Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] września 2009r. przekazał sprawę według właściwości Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...]. Na to postanowienie Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców [...] złożyło zażalenie. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r. Minister SWiA utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] .09.2009r. W dniu [...] lutego 2010r. Stowarzyszenie złożyło wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia[...] .06.2007r. Burmistrza Miasta i Gminy [...] o warunkach zabudowy dla firmy [...] w [...], jako wydanej "z istotnym naruszeniem prawa budowlanego, prawa ochrony środowiska, oraz ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym". Postanowieniem z dnia [...] maja 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], nr [...], wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku produkcyjno – magazynowego o profilu [...] z częścią socjalno biurową wraz z obiektami towarzyszącymi, zbiornikami gazu i zbiornikami alkoholu do celów technologicznych, zbiornikiem przeciwpożarowym, budynkiem portierni, trafostacją, na terenie działek [...]. W skardze na bezczynność pełnomocnik Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] podniósł, iż podanie z dnia [...] lutego 2009r. było " w rzeczy samej wnioskiem o wznowienie postępowania" w sprawie zakończonej decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy [...] i że do tej pory SKO w [...] nie podjęło w tym względzie żadnych działań – tym samym dopuściło się naruszenia art. 35 § 3 kpa polegającego na nie załatwieniu sprawy w ciągu dwóch miesięcy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o umorzenie postępowania podnosząc, że skoro Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy pismem z dnia [...] lutego 2010r. (winno być [...].02.2010r.) to tym samym zrezygnowało z wniosku z dnia [...] lutego 2009r. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, bowiem wszystkie przesłanki formalno prawne określające stan bezczynności organu administracji publicznej zostały spełnione. W myśl przepisu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej "ppsa", kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje więc w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Rozważania w sprawie należy rozpocząć od wskazania, iż organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki ( art. 35 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego – dalej kpa). Wyrażenie "bez zbędnej zwłoki" użyte w tym przepisie oznacza, że sprawa ma być załatwiona tak szybko jak to jest możliwe, przy czym jeżeli sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego – nie później niż w ciągu miesiąca, a jeżeli sprawa jest szczególnie skomplikowana, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). W kontekście przedmiotowej sprawy zasadne jest odwołanie się do przepisu art. 104 § 1 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że podstawową formą rozstrzygnięcia sprawy (żądania wnioskodawcy) jest decyzja administracyjna, która jest wynikiem stosowania przez organ prawa. W ten sposób konkretyzuje się korzystanie z należnych jednostce praw. Jak stanowi przepis art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony albo z urzędu, to znaczy z inicjatywy organu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania (pisma, wniosku, podania) organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 kpa). Treść tego przepisu wskazuje, że wszczęcie postępowania nie jest uzależnione od uznania organu, gdyż ma miejsce – z mocy prawa – w dniu złożenia żądania. Powyższe nie oznacza jednak, że każde żądanie kwalifikuje się do załatwienia w drodze decyzji. O tym przesądzają przepisy prawa materialnego, których zastosowanie pozwala na stwierdzenie, czy organ do którego wniesiono żądanie jest właściwym do jego rozpatrzenia, a jeżeli tak, jaką formę powinno przybrać rozstrzygnięcie organu. W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że pierwszy wniosek o podjęcie czynności wpłynął do organu (Wojewody Wielkopolskiego) w dniu [...] lutego 2009r. ( pismo z dnia [...] lutego 2009r.). Żądanie strony zostało doprecyzowane, jak już wyżej była o tym mowa, pismem z dnia [...] września 2009r. Strona wyjaśniła w nim, że chodzi o "ponowne rozpatrzenie", czyli po raz drugi -sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007r. Spraw ta nie została w jakikolwiek sposób rozpatrzona przez właściwy organ. Nie można bowiem uznać, że postanowienie z dnia [...] maja 2010r. dotycząca wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2007r. na podstawie art. 156 § 1 kpa jest reakcją na to żądanie strony. W samym postanowieniu organ powołuje się na wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2010r. a nie na wniosek z dnia [...] lutego 2009r. Postanowienie to jest reakcją organu na wniosek Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców [...] z dnia [...] lutego 2010r., który musi być traktowany jako odrębny wniosek, zawiera bowiem inne żądanie strony , a mianowicie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, o którą chodziło stronie również we wniosku z dnia [...] lutego 2009r. W tym ostatnim jednak wniosku strona skarżąca wnosiła o ponowne rozpatrzenie sprawy związanej z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007r. , nr [...] o warunkach zabudowy. Instytucja wznowienia postępowania służy usuwaniu następstw szczególnie ważkich wadliwości proceduralnych, które mogą wpływać na treść decyzji administracyjnych i na ich skutki prawne. W następstwie wznowienia postępowania, działając w trybie art. 151 kpa organ administracji dokonuje kontroli prawidłowości wydania decyzji i może decyzję dotychczasową uchylić, wydając w to miejsce decyzję nową, rozstrzygającą o istocie sprawy ( § 1 pkt 2). Wszczęte postępowanie wznowieniowe w sprawach zakończonych decyzją o pozwoleniu na budowę ( o warunkach zabudowy) winno, zatem zakończyć się wydaniem rozstrzygnięcia opartego na art. 151 kpa, w tym nie jest wykluczone wzruszenie dotychczasowych decyzji o warunkach zabudowy lub pozwolenia na budowę, – do czego zmierza skarżący. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej określona w art. 156-158 kpa ma pewne cechy wspólne i instytucją wznowienia postępowania gdyż obydwa te tryby postępowania skierowane są na wzruszenie decyzji administracyjnej. Zasadniczą różnicą między tymi postępowaniami jest to, iż w przypadkach, które uzasadniają wznowienie postępowania wadą dotknięte jest samo postępowanie, natomiast w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 kpa wada tkwi w samej decyzji. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte, co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 kpa. Zgodnie z art. 150 § 1 kpa organem właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 kpa (wznowienie, odmowa wznowienia postępowania) jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, z wyjątkiem, gdy działalność organu, który rozstrzygnął sprawę w ostatniej instancji jest przyczyną wznowienia postępowania – wtedy o jego wznowieniu rozstrzyga organ wyższego stopnia (art. 150 § 2 kpa). Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową, stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 kpa, powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Postępowanie w tym przypadku ograniczone jest jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja. Odrębności konstrukcji prawnych składających się na nadzwyczajne postępowania administracyjne wypływają zarówno z odmienności celów, różnic we właściwości organów jak również z zakresu kompetencji tych organów. Powoduje to, że nie występuje między tymi omawianymi trybami konkurencyjność, pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę, albo przez działający z urzędu organ administracyjny. Odmienność następstw prawnych zastosowania dwóch trybów postępowania nadzwyczajnego narzuca konieczność dania pierwszeństwa elementom materialnym przed formalnymi ( a taką jest data wszczęcia postępowania). Wobec tego wiec, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania nie wyłącza możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i odwrotnie. W świetle powyższych rozważań jednak należałoby zawiesić postępowanie o wznowienie postępowania. W razie, bowiem stwierdzenia nieważności decyzji, jego następstwem będzie zamknięcie możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w drodze postępowania administracyjnego, które wznowiono np., jeżeli przesłanką stwierdzenia nieważności było naruszenie przepisów o właściwości – wznowione postępowanie stanie się bezprzedmiotowe i będzie musiało być umorzone (por. wyrok NSA z 9.08.1990r. IV SA 543/90 i aprobująca glosa B. Adamiak i J. Borkowskiego). W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2009r. i precyzujący go wniosek z dnia [...] września 2009r. w rzeczywistości dotyczy wznowienia postępowania. Taki wniosek nasuwa się po analizie pisma skarżącego. Pismo to, jak wyżej była już o tym mowa, nie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, a więc organ pozostaje w bezczynności i uchylił się od merytorycznego rozpoznania go, naruszając tym samym art. 35 § 3 kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji, na podstawie art. 149 ppsa. O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do przepisu art. 200 ppsa, ustalając, że na niezbędne koszty postępowania składa uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa i wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie dwukrotnej stawki minimalnej. Jest to uzasadnione nakładem pracy pełnomocnika, mianowicie z jednej strony skarga jest typowym pismem w tego rodzaju sprawach, a z drugiej należało dostrzec czas pracy pełnomocnika zmuszonego do zapoznania się z całością akt administracyjnych celem sformułowania skargi. Żądanie trzykrotnej stawki minimalnej jednak, zdaniem Sądu było wygórowane i nieuzasadnione. Z tego względu orzeczono jak w punkcie 2 sentencji.