IV SAB/Po 46/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. umarza postępowanie sądowadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; 2. stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej M. R. kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z [...] maja 2017 r. M. R. (dalej też jako "Skarżąca"), reprezentowana przez r. pr., wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej też jako "SKO" lub "Organ") w załatwieniu sprawy: wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] marca 2017 r. Zarzucając naruszenie art. 35 § 2 i art. 12 k.p.a. "polegające na bezczynności organu", wniosła o: (1) wydanie stosownego orzeczenia przez SKO bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., (2) uwzględnienie skargi na bezczynność przez Sąd i zobowiązanie SKO do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez Sąd terminie – w przypadku niezałatwienia sprawy przez SKO w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), (3) stwierdzenie, że SKO dopuściło się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) (4) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), (5) przyznanie od SKO na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), (6) zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej kosztów postępowania w kwocie 597 zł [wynagrodzenia pełnomocnika 480 zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu 100 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej 17 zł). W uzasadnieniu Skarżąca podała, że wnioskiem z [...] marca 2017 r. (wpływ do Organu: [...].03.2017 r.) zwróciła się do SKO o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z [...] lutego 2017 r. (znak: [...]) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku M. R. o stwierdzenie nieważności decyzji [...]. Od doręczenia ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy minęły ponad 2 miesiące, a Organ sprawy nie załatwił, choć powinien to uczynić w ciągu 1 miesiąca. Ponadto Skarżąca wskazała, że w związku z tą bezczynnością wezwała SKO – podaniem z [...] kwietnia 2017 r. – do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo wezwania, żądanie-wniosek Skarżącej, nie został rozpatrzony. W odpowiedzi na skargę (Rep.[...]), datowanej na [...] czerwca 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło umorzenie postępowania sądowego, wskazując, że w dniu [...] czerwca "2014 r." [powinno być: "2017 r." – uw. Sądu] wydało postanowienie znak: [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie zaskarżone ww. wnioskiem M. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto SKO wskazało, że skarga została podpisana przez r. pr., a nie przez J. K., który, jak wynika z treści skargi, reprezentuje Skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a. – w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy ww. przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności tam wskazanych. Ponadto dla dopuszczalności skargi na bezczynność niezbędne jest uprzednie wyczerpanie trybu zwalczania opieszałości organu uregulowanego w art. 37 k.p.a., co w stanie prawnym obowiązującym przed 01 czerwca 2017 r. – który znajdował zastosowanie w tej sprawie – w odniesieniu do skargi na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego oznaczało konieczność uprzedniego wezwania tego organu do usunięcia naruszenia prawa. 2. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem: - zarzucana bezczynność dotyczy rozpoznania przez SKO wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w pierwszej instancji postanowieniem tego organu w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – a więc w istocie chodzi o bezczynność w wydaniu przez SKO, załatwiającego ów wniosek, postanowienia, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.; - z akt administracyjnych sprawy wynika, że Skarżąca przed wniesieniem skargi wezwała SKO do usunięcia naruszenia prawa – pismem z [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu do Organu: [...].04.2017 r.). 3. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd ustalił – w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych Sądowi aktach administracyjnych, a także w aktach sądowych – następujące okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia: - postanowieniem z [...] lutego 2017 r. (znak: [...]) SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku M. R. o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] - pismem z [...] marca 2017 r. (data wpływu do Organu: [...].03.2017 r.) M. R. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ww. postanowieniem; - pismem z [...] maja 2017 r. (data wpływu do Organu: [...].05.2017 r.) M. R. wniosła skargę na bezczynność SKO w rozpoznaniu ww. wniosku; - postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. (znak: [...]) SKO utrzymało w mocy postanowienie własne z [...] lutego 2017 r. 4. Skarga wniesiona w ww. okolicznościach faktycznych dotyczy tylko jednej z dwu postaci opieszałości administracji w procedowaniu, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – a mianowicie bezczynności organu – natomiast nie zarzuca wystąpienia drugiej z nich: przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), zgodnie z którym od nowelizacji p.p.s.a. w 2011 r., która wprowadziła odrębną skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, pojęcie "bezczynności" ogranicza się tylko do sytuacji niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do art. 37 § 1 k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1". A zatem dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy względnie jego przedłużanie w sposób określony w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. 5. W myśl zasady ogólnej z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi). Wskazany wyżej, jednomiesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym odnosi się także do postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 35 § 3 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.). Datą wszczęcia takiego postępowania jest data doręczenia wniosku organowi (art. 61 § 3 w zw. z art. 140 i art. 127 § 3 k.p.a.). 6. W niniejszej sprawie jest poza sporem, że wniosek Skarżącej z [...] marca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wpłynął do SKO w dniu [...] marca 2017 r. Zatem jednomiesięczny termin do rozpoznania odwołania upływał z dniem [...] kwietnia 2017 r. Z akt sprawy nie wynika, aby SKO skorzystało z możliwości, jakie dawał przepis art. 36 § 1 k.p.a., który pozwalał organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy z jednoczesnym zawiadomieniem o tym strony i podaniem przyczyn zwłoki. Ostatecznie w dniu [...] czerwca 2017 r. SKO wydało postanowienie załatwiające ww. wniosek. Jak z powyższego wynika, SKO rozpoznawało przedmiotowy wniosek przez około 3 miesiące, a więc z przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine w zw. z art.127 § 3 k.p.a. Dopuściło się zatem bezczynności w wyżej objaśnionym rozumieniu. Stan ten istniał jeszcze w dniu wniesienia skargi (15.05.2017 r.), ale ustał przed dniem wydania wyroku (19.10.2017 r.). 7. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). 8. W sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez Sąd, to postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W tym też zakresie podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26.11.2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63). Nie zwalnia to jednak Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi – przewidzianych w art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a. 1. Mając powyższe na względzie Sąd – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Organu do wydania aktu (pkt 1 sentencji wyroku). 2. Jednocześnie Sąd stwierdził – stosownie do wymogu z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – że w sprawie zaistniała zarzucana SKO bezczynność (pkt 2 sentencji wyroku). 3. Oceniając charakter tej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Orzekając w taki sposób Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt ustania zarzucanego stanu bezczynności jeszcze przed terminowym przekazaniem skargi przez SKO do Sądu (w związku z załatwieniem przez Organ wniosku Skarżącej w ciągu około 3 tygodni od otrzymania skargi), a także całkowity czas rozpatrywania tego wniosku (nieco ponad 3 miesiące) – długi, ale nierażąco. 4. W pozostałym zakresie – tj. co do żądania stwierdzenia "rażącego" charakteru bezczynności SKO oraz przyznania, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., od tego organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości – Sąd skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku). Sąd nie uznał za zasadne przyznania ww. sumy pieniężnej już z tego względu, że Skarżąca swego żądania w tym zakresie w ogóle nie uzasadniła. Tymczasem ów środek prawny ma przede wszystkim funkcję indemnizacyjną (odszkodowawczą), a zatem wiąże się z koniecznością wykazania (a przynajmniej uprawdopodobnienia) przez stronę skarżącą faktu poniesienia szkody oraz jej rozmiaru. 5. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu, wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa. Jednocześnie Sąd uznał, że w sprawie tej zachodzi przypadek, o jakim mowa w art. 206 p.p.s.a., uzasadniający odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w części. Przemawia za tym w szczególności okoliczność, iż skarga podlegała w części oddaleniu, a także wysoce wątpliwy udział zawodowego pełnomocnika reprezentującego Skarżącą w postępowaniu sądowym, r. pr., w przyczynieniu się do wyjaśnienia sprawy oraz jego śladowy nakład pracy. Z treści skargi wynika bowiem, że została ona sporządzona przez inną osobę (wskazanego w nagłówku J. K., który reprezentował Skarżącą w postępowaniu administracyjnym), a przez ww. radcę prawnego jedynie podpisana. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że skarga ta powielała wzorzec zastosowany w dwóch innych sprawach, rozpoznanych przez Sąd na tym samym posiedzeniu (sygn. akt: IV SAB/Po 44/17 i IV SAB/Po 45/17).