IV SAB/Po 46/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lipca 2018 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2018 r.; 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego R. O. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. O. w dniu 9 marca 2018r. zwrócił się za pośrednictwem platformy elektronicznej ePUAP do Gminy w S. o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: 1. Czy Urząd obecnie korzysta i czy korzystał w latach 2017 i 2016 z usług firm ochroniarskich w zakresie ochrony fizycznej lub monitoringu (w tym alarmu)? Jeśli tak proszę o przesłanie skanów umów za ochronę i monitoring, a także informacji, jaki jest i był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług. 2. Czy Urząd obecnie korzysta i czy korzystał w latach 2017 i 2016 z usług firm sprzątających? Jeśli tak proszę o przesłanie skanów umów za sprzątanie, a także informację, jaki jest i był w latach ubiegłych miesięczny koszt tych usług. 3. Jeśli nie korzystają Państwo z usług firm sprzątających proszę o informację, w jaki sposób wykonywane jest sprzątanie Urzędu, ile osób jest do tego zatrudnionych, na jakiej umowie i jaki jest miesięczny koszt zatrudnienia każdej z tych osób. Skarżący domagał się udzielenia odpowiedzi na swój adres mailowy. Pismem z dnia 6 kwietnia 2018r. (wniesionym do organu 16 kwietnia 2018r.) Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego I. P., wywiódł skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie rozpoznania wniosku o udostępnienie mu wnioskowanej informacji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie żądanej odpowiedzi na złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudzielenie wnioskowanej informacji publicznej oraz niepodjęcie innych przewidzianych prawem czynności. Skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ pozostaje w stanie bezczynności w załatwieniu jego wniosku; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku Skarżącego w terminie czternastu dni od daty doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku; uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł.; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i rozstrzygniecie o kosztach postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został doręczony organowi w dniu 9 marca 2018r. Z uwagi na upływ 14-dniowego terminu do udzielenia informacji organ pozostawał w bezczynności. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych argumentował, że informacja jakiej udzielenia domaga się jest informacją publiczną. Organ winien zatem podjąć przewidziane ustawą czynności celem załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nadto z przepisów prawa i istoty dostępu do informacji publicznej nie wynikają dodatkowe warunki formalne do wniesienia skargi na bezczynności do sądu administracyjnego w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że żądana informacja została udzielona w dniu 16 kwietnia 2018r. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że powodem opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi było skierowanie wniosku na niewłaściwe stanowisko pracy. Natychmiast po zorientowaniu się w pomyłce polecono udzielić odpowiedzi pracownikowi zajmującemu się informacją publiczną. Do odpowiedzi na skargę organ dołączył odpis informacji jaką udzielił wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016r., poz. 1764 ze zm. - dalej u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I FSK 249/10; wyrok WSA w Poznaniu z 27 października 2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/11 – CBOSA). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie załatwienia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej sformułowanego w piśmie z 9 marca 2018r. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Bez znaczenia dla oceny, czy organ postawał w bezczynności mają zatem wyjaśnienia organu dotyczące początkowego błędnego skierowania sprawy do załatwienia. Zwrócić należy również uwagę, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, co wynika z tego, że w u.d.i.p. nie zostały wskazane jakiekolwiek wymagania formalne dotyczące samego wniosku, czy też sposobu jego złożenia. Stąd też za równorzędne złożeniu wniosku pisemnego będzie przesłanie zapytania drogą elektroniczną, za pośrednictwem platformy ePUAP. Nadto, przyjmuje się, że wysłany tą droga wniosek został podpisany odpowiednim podpisem elektronicznym. Z samej istoty prawa dostępu do informacji publicznej wynika, że wnioskodawca nie jest zobowiązany do wskazywania w jakim celu chce uzyskać wnioskowaną informację. Oceniając zasadność samej skargi należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpił Skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a podmiot do którego Skarżący się zwrócił o udzielenie informacji jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Nie może zatem budzić wątpliwości, że Wójt Gminy jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, czego strony w niniejszej sprawie nie kwestionowały. Przechodząc do analizy aspektu przedmiotowego rozpoznawanej sprawy – tj. do oceny, czy informacje żądane przez Skarżącego stanowią informację publiczną, wskazać należy na art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym przez "informację publiczną" rozumie się "każdą informację o sprawach publicznych". Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). Przy tym informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, nawet jeśli prawa autorskie należą do innego podmiotu (por. wyroki NSA: z dnia 3 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2311/12; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11; z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1774/10; z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08; CBOSA). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Ograniczenie prawa, o którym mowa w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 5 u.d.i.p.). Uwzględniając powyższe, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, oczywiście w zakresie tych zadań. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów, stanowi ją treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej oraz podmioty niebędące organami administracji, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że informacje dotyczące współpracy z firmami sprzątającymi i ochroniarskimi, oraz dotyczące wykonywania sprzątania we własnym zakresie (ilość zatrudnionych, na jakiej umowie i jednostkowy koszt zatrudnienia), dotyczą spraw z zakresu organizacji podmiotu publicznego, sposobu zarządzenia majątkiem jakim podmiot ten dysponuje, a także dokumentów urzędowych wytworzonych przez organ w ramach posiadanych kompetencji i związanych z działaniem organu, a tym samym stanowią informacje publiczną. Wójt [...] zobowiązany był do udzielenia informacji o jakie wystąpił Skarżący we wniosku z 9 marca 2018r., czego organ nie uczynił w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Z akt sprawy wynika jednak, że organ drogą elektroniczną przesłał Skarżącemu pismo z dnia 16 kwietnia, w którym poinformował, że w latach 2016 – 2017 Urząd Gminy w S. nie był obsługiwany przez firmy ochroniarskie i nie korzystał z firm sprzątających. Dalej organ wyjaśnił, że sprzątanie wykonywane jest prze dwie sprzątaczki zatrudnione na umowę o pracę, których miesięczny koszt zatrudnienia wynosi łącznie [...] zł. brutto. Z powyższego wynika, że wnioskowana informacja została udzielona w pełnym wnioskowanym zakresie. Tym niemniej podkreślić należy, iż udzielając Skarżącemu w dniu 16 kwietnia 2018r. odpowiedzi na jego wniosek z dnia 9 marca 2018r., uchybił terminowi do udzielenia informacji publicznej, o jakim mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Mając jednak na uwadze udzielenie wnioskowanej informacji po wniesieniu skargi lecz przed wydaniem w sprawie wyroku, niniejsze postępowanie należało umorzyć na mocy art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. jako bezprzedmiotowe, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W ocenie Sadu, zaistniała w niniejszej prawie bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Samo uchybienie terminowi z art. 13 u.d.i.p. nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej wprawdzie naruszył termin ustawowy do załatwienia wniosku strony, jednakże wskazane naruszenie miało charakter nieznaczny. Nadto żądana informacja publiczna udzielona została niezwłocznie po wpłynięciu skargi, której treść pozwoliła organowi na zorientowanie się, że nie udzielił on odpowiedzi na to żądanie. Organowi w rozpoznawanej sprawie przypisać można przeoczenie, które nie powinno być utożsamiane z rażącym naruszeniem prawa. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 wyroku. Z tych samych powodów, mając na względzie postawę organu po otrzymaniu skargi, tj. sprawne udzielenie odpowiedzi na wniosek, Sąd odmówił wymierzenia organowi grzywny o jakiej mowa w treści art. 149 § 2 P.p.s.a., oddalając skargę w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wysokość wpisu sądowego od skargi w kwocie [...]zł (§2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 221, poz. 2193, ze zm.), kwotę [...]zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie reprezentującego Skarżącego radcę prawnego ustalone na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł. Nadto w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznał sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.