IV SAB/Po 47/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skarg S. W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy w przedmiocie warunków zabudowy 1. odrzuca skargę na bezczynność; 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego S. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; 6. zwraca skarżącemu S. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi na bezczynność. S. W. (zwany dalej również "Skarżącym") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy (WZP.6730.278.2012). Skarżący wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący wyjaśnił ponadto, że przed wniesieniem skargi złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie, które postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. [...] zostało uznane za nieuzasadnione. Skarga została zarejestrowana pod sygn. IV SAB/Po 47/18. S. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu również skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm; zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. IV SAB/Po 74/18. Postanowieniem z dnia 2 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt IV SAB/Po 47/18 oraz sygn. akt IV SAB/Po 74/18, a także postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt IV SAB/Po 47/18. W odpowiedziach na skargi Wójt Gminy wniósł o ich oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] października 2012 r. S. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją niezaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. . Organ wskazał, że przedmiotowe działki obejmują użytki gruntowe oznaczone jako grunty orne: działka o nr ewid. [...] (Rlllb - [...] ha) i działka o nr ewid. [...] (Rlllb - [...] ha, RIVa - [...] ha). Teren inwestycji obejmuje łącznie [...] ha gruntów klasy III. Zatem decyzja pozytywna nie byłaby zgodna z przepisami odrębnymi - z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. 2004 nr 121 poz. 1266 ze zm.). Wskazano ponadto, że S. W. w 2012 r. i 2013 r. złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie A0. Zdaniem organu były to działania celowe mające na celu sparaliżowanie funkcjonowania Urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skuteczne wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania uzależnione jest od uprzedniego złożenia ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W rozpoznawanej sprawie, w przypadku skargi na bezczynność Skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, bowiem skargi tej nie poprzedził ponagleniem w związku z bezczynnością organu. Zauważyć należy, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na które powołano się w skardze dotyczyło tylko i wyłącznie przewlekłości postępowania w sprawie [...] Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w sprawie nr [...] Skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarówno skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania (IV SAB/Po 74/18) oraz na bezczynność organu (IV SAB/Po 47/18). Postanowieniem z dnia 2 października skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W znajdującym się w aktach sprawy ponagleniu z dnia [...] lutego 2018 r. Skarżący wskazał tylko na okoliczność przewlekle prowadzonego postępowania, wobec czego Sąd uznał, że skarga na bezczynność nie została poprzedzona ponagleniem i z tego powodu podlega odrzuceniu. Przechodząc do badania zarzucanej organowi przewlekłości postępowania w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, ze pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z 35 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postepowania przez Wójta Gminy organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Wskazać należy, że w dniu [...] października 2012 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla budowy dwóch budynków usługowo-magazynowo-biurowo-produkcyjnych z funkcją niezaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości S., gmina T. . [...] października 2012 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu przedmiotowego postępowania. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. Skarżący zmienił wniosek wprowadzając alternatywny sposób zaopatrzenia inwestycji w wodę. [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami, a także złożenia wniosków i zastrzeżeń. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy zawiesił postępowania na wniosek S. W.. W piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r. S. W. wniósł o "cofnięcie postanowienia". Pismo to zostało potraktowane przez organ jako zażalenie na postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło postanowienie z dnia [...] grudnia 2012 r. o zawieszeniu postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy tj. o ocenę czy w sprawie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647; zwanej dalej "u.p.z.p."). W odpowiedzi pismem z dnia [...] marca 2013 r. Starosta wyjaśnił, że uzgodnieniu podlega projekt decyzji a nie wniosek, wobec tego niezbędnym jest przesłanie projektu decyzji. Zaznaczył jednocześnie, że nie podlega uzgodnieniu projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Starosta zaznaczył także, że działki o nr ewid. [...] i [...] stanowiące grunty rolne klasy RIIIb wchodzą w skład kompleksu przekraczającego 0,5000 ha, co oznacza, że to nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W dniu [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Następnie w dniu [...] maja 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami, a także złożenia wniosków i zastrzeżeń. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wójt Gminy odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy uzasadnia podniesiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Zwrócić należy uwagę, że z akt sprawy wynika, że przed [...] grudnia 2012 r. organ dysponował już projektem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W okresie od [...] grudnia 2012 r. do [...] lutego 2012 r. postępowanie było zawieszone na wniosek strony. W momencie otrzymania postanowienia Kolegium z dnia [...] lutego 2012 r. organ dysponował już materiałem dowodowym pozwalającym na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Dopiero [...] kwietnia 2013 r., a więc już po przekroczeniu ustawowego terminu przewidzianego dla załatwienia sprawy przez organ I instancji, Wójt Gminy zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Należy zwrócić uwagę, iż w postanowieniu tym organ nie wskazał przewidywanego terminu załatwienia sprawy. Wskazał jedynie ogólnikowo, iż niezałatwienie sprawy w terminie związane jest z koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania. Po upływie ponad 40 dni od zawiadomienia o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy organ zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z aktami, a także złożenia wniosków i zastrzeżeń, zakreślając na to termin 7 dni. Decyzja kończąca postępowanie została wydana po upływie kolejnych 30 dni. Sekwencja czynności podejmowanych przez organ w toku rozpoznawania wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazuje, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a poszczególne czynności były podejmowane przez organ w znacznych odstępach czasu. Takie działanie organu musi zostać ocenione jako niesprawne, co w konsekwencji doprowadziło do jego zakończenia po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Wprawdzie Sąd zauważa, że Skarżący modyfikował złożony przez siebie wniosek, jednak w kontekście powodów odmowy ustalenia warunków zabudowy, fakt zmiany wniosku nie powinien mieć wpływu na tak znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Odmowa ustalenia warunków zabudowy związana była z niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Dokonując takiej oceny postępowania organu Sąd miał na uwadze, że organ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. zawiesił to postanowienia. Wprawdzie postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Kolegium uchyliło to postanowienie, to nie można nie zauważyć, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało wydane na wniosek Skarżącego. Niemniej jednak w pozostałym okresie postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny. Dokonując oceny stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania Sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego. Na tą ocenę wpływ miały wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na skargę. O ile wskazana przez Wójta Gminy przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie spowodowana złożeniem przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy nie może stanowić obiektywnej okoliczności, która uzasadniała prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, to w ocenie Sądu okoliczność ta ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na tryb długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postepowania nie miała charakteru rażącego. Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 u.p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia Skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Wniosek Skarżącego nie został w żaden sposób uzasadniany, a Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzega również podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę na bezczynność. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie sad na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł). O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.