IV SAB/Po 5/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr. ) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi O. Y. na bezczynność Wojewody W. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdza, że Wojewoda W. dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego O.Y. z dnia [...] r.; 3. stwierdza, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego O.Y. sumy pieniężnej; 5. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego O.Y. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 20 czerwca 2016r. O. Y. (dalej jako Skarżący)złożył do Wojewody wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały na podstawie art. 195 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 grudnia 2013r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2017r., poz. 2206 z późn.zm.) – (k. 136). W dniu 19 września 2016r. w rozmowie telefonicznej ustalono ze Skarżącym na dzień 04 października 2016r. termin przesłuchania mającego na celu sprawdzenie jego związków z polskością. Pismem z dnia 22 września 2016r. wezwano Skarżącego do przedłożenia oryginałów pierwotnych dokumentów potwierdzających spełnianie ustawowych przesłanek udzielenia zezwolenia na pobyt stały, tj. potwierdzających, że co najmniej jedno z jego rodziców lub dziadków albo dwoje pradziadków było narodowości polskiej. Wezwanie zostało odebrane w dniu 28 września 2016r. W dniu 04 października 2016r. przeprowadzono przesłuchanie O. Y. (k.51). Pismem z dnia 12 października 2016r., działając na podstawie art. art. 9 i art. 10 § 1, art. 73 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257), poinformowano Wnioskodawcę o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym po uprzednim telefonicznym uzgodnieniu konkretnej daty w terminie 14 dni od doręczenia pisma. W dniu 28 października 2016r. do organu wpłynęło pismo Skarzącego z wyjaśnieniami oraz kserokopią orzeczenia ukraińskiego sądu, sporządzonego w języku ukraińskim. W dniu 06 kwietnia 2017r. O. Y. skontaktował się z organem za pośrednictwem e-maila informując, że osiem miesięcy wcześniej został przesłuchany i nadal oczekuje na załatwienie sprawy. Skarżący zwrócił się o informację na jakim etapie jest jego sprawa (k.61). W dniu 12 kwietnia 2017r, poinformowano Skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu 27 kwietnia 2017 r. o godz. 10.00 (k.62). W dniu 27 kwietnia 2017r. O. Y. zapoznał się ze zgromadzonym w przedmiotowym postępowaniu materiałem dowodowym (k. 63). W dniu 26 października 2017r. ze zgromadzonym materiałem dowodowym zapoznał się pełnomocnik Skarżącego (k. 70). W dniu 06 grudnia 2017r., powołując się na art. 37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, pełnomocnik złożyła do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt stały (k.83). W dniu 19 grudnia 2017r. za pośrednictwem organu złożono skargę na bezczynność organu Wojewody. W złożonej do Sądu skardze wniesiono o zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji; stwierdzenia, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; stwierdzenia że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznania na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w kwocie [...]zł oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy [...] oraz o przeprowadzenie dowodów z kopii pisma z dnia 22 września 2016 r., kopii pisma potwierdzającego odbiór oryginałów dokumentów oraz kopii ponaglenia z dnia 5 grudnia 2017 r. na dowód okoliczności podniesionych w skardze. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie wskazując, że decyzją z dnia 04 stycznia 2018r. Wojewoda odmówił udzielenia O. Y. zezwolenia na pobyt stały. W ocenie organu zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Podniesiono, że od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. Dla zobrazowania sytuacji podano dane statystyczne, zgodnie z którymi: w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków (pobyt czasowy, stały, rezydenta długoterminowego UE), w 2015 r. - 7961 wniosków, w 2016 r. - 12 305 wniosków, w 2017 r. - ok. 18 386 wniosków. Podkreślono, że przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Wyjaśniono, że niniejsze postępowanie prowadzone było przez pracownicę, która w dniu kiedy O. Y. złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt stały prowadziła już 590 innych postępowań (zezwolenia na pobyt czasowy, zezwolenia na pobyt stały, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej oraz postępowania w przedmiocie przedłużenia wiz krajowych i Schengen), które ze względu na kolejność wpływu wniosku należało rozpatrzyć wcześniej. Wojewoda podkreślił, że w okresie 2016-2017 podejmował szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców, jednak z uwagi na ograniczenia kadrowe były one niewystarczające.W związku z powyższym, za niezasadne Wojewoda uznał twierdzenie, że bezczynność organu prowadzącego postępowanie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a ppsa. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 ppsa skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 ppsa). Złożenie zażalenia (ponaglenia) wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 ppsa), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ppsa. W sprawach skarg na bezczynność nie ma zatem znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej jako: ppsa) a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego zażalenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie ulega wątpliwości, że w okolicznościach badanej sprawy stosowny tryb został wyczerpany. Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie, należało odnieść się do zgłoszonego przez stronę Skarżącą wniosku dowodowego, dotyczącego przeprowadzenia dowodów z dokumentów opisanych w skardze. Wyjaśnić należy, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 ppsa, w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów - jeżeli - jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie każdy dowód może zatem zostać dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale tylko taki który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W okolicznościach badanej sprawy bezczynność Wojewody, w ocenie Sądu, nie budziła żadnych wątpliwości, dlatego też dopuszczenie dowodu "na okoliczność bezczynności" Wojewody nie było uzasadnione potrzebą wyjaśnienia "istotnych wątpliwości" w tej kwestii, której – jak wskazano – dowód miał służyć. Odnosząc się natomiast do wniosku o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze na okoliczności tam przytoczone należy wskazać, że powołane w skardze: pismo z dnia 22 września 2016 r. stanowiące wezwanie skierowane do Skarżącego zostało przekazane przez Wojewodą w aktach sprawy (k. 43). Podobnie pismo potwierdzające odbiór oryginałów dokumentów przez Skarżącego w dniu 27 kwietnia 2017 r. znajduje się na k. 63 akt administracyjnych, a kopia ponaglenia znajduje się na k. 83 akt. adm. Tak więc wskazane w skardze dokumenty, stanowiące załącznik do złożonej skargi Sąd wziął pod uwagę z urzędu, ponieważ stanowią one integralną część akt sprawy. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w myśl art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Wojewoda na dzień wniesienia skargi dopuścił się zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wystąpieniem O. Y. o udzielenie zezwolenia na pobyt stały. Wniosek został złożony 20 czerwca 2016r. i do 04 stycznia 2018 r. pozostawał nierozpoznany, pomimo, że w myśl art. 210 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. 2017, poz. 2206) postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno zakończyć się nie później niż w ciągu 3 miesięcy od dnia jego wszczęcia, a postępowanie odwoławcze - w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. Przy czym w aktach sprawy nie udokumentowano okoliczności, które uzasadniałyby przedłużenie terminu załatwienia tej sprawy. Skarga była zatem usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu organ wydał decyzję. Niewątpliwie zatem w dacie orzekania przez Sąd, organ nie pozostawał już w bezczynności w odniesieniu do wspomnianego wniosku. Zaistniała więc przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, jako bezprzedmiotowego. Jak stwierdza się w orzecznictwie, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do Sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 ppsa, że w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 pkt 3 tej ustawy (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA 2013/1/7, Lex nr 1271778). Z tego względu należało ocenić, czy bezczynność organu miała postać kwalifikowaną. Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy dają podstawy do przyjęcia, że bezczynność Wojewody nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu bezczynność wynikała bowiem z milczenia organu, a powodem przyjęcia, iż bezczynność organu miała postać kwalifikowaną jest również znaczne przekroczenie terminu do wydania decyzji. Jak wynika z akt sprawy postępowanie trwało 18 miesięcy podczas gdy powinno zostać zakończone przez organ nie później niż w ciągu 3 miesięcy od jego wszczęcia. W toku całego półtorarocznego okresu oczekiwania na załatwienie wniosku, Skarżącego ani razu nie poinformowano o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, nie podano przyczyn zwłoki, ani nie wskazano prognozowanego terminu załatwienia sprawy, pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Akta sprawy nie wskazują, aby w miesiącach lipcu i sierpniu, listopadzie i grudniu 2016 r. oraz od stycznia do marca i w okresie od maja do września, jak również w listopadzie 2017 r. podejmowano w sprawie jakiekolwiek czynności. Z przekazanych Sądowi akt wynika, że w toku postępowania, przez łączny okres 13 miesięcy w istocie nie podejmowano żadnych czynności w sprawie. Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 ppsa, jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w kpa przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Doszło bowiem do ponad rocznego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, przy czym w toku postępowania przez okres ponad roku nie podejmowano żadnych czynności, a Skarżącego nie informowano o możliwym terminie załatwienia sprawy, ani o przyczynach zwłoki. W tej sytuacji należało stwierdzić, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 ppsa. Mając jednak na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa postanowiono o oddaleniu wniosku skargi w tym zakresie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że w skardze wskazano, że Skarżący domaga się przyznania od organu kwoty [...]zł wyjaśniając sposób kalkulacji kwoty, jednak w żaden sposób nie uzasadniono samego wniosku wskazując tylko na stan niepewności związany z oczekiwaniem na załatwienie sprawy. Rozpoznając złożony wniosek, Sąd wziął pod uwagę, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl). Należy zauważyć zatem, że w kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze nie wskazano na żadne konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku. Jednocześnie, oczekiwana przez Skarżącego decyzja została wydana, a więc zasądzenie kwoty pieniężnej od Wojewody nie było uzasadnione również potrzebą przymuszenia organu do załatwienia sprawy. Tymczasem, w odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł szereg konkretnych faktów. Okoliczności te nie mogły usprawiedliwić zwłoki w załatwieniu sprawy O. Y., ani zmienić oceny charakteru stwierdzonej bezczynności, ponieważ brak odpowiedniej ilości pracowników dla bieżącego rozpatrzenia spraw, nie stanowi normatywnej przesłanki wyłączającej odpowiedzialność organu w terminowym załatwieniu sprawy. Jednak podniesione w odpowiedzi na skargę argumenty zasługiwały na uwzględnienie w kontekście oceny ewentualnej celowości przyznania Skarżącemu wnioskowanej kwoty pieniężnej z uwagi na osiągnięcie celu jakim z woli ustawodawcy jest wzmocnienie gwarancji terminowego załatwienia sprawy. Wojewoda wskazał, bowiem na skokowy wzrost - spraw jednego tylko rodzaju - z 12.305 w 2016 r. kiedy wniosek złożył O. Y. do 18.386 w roku 2017 (a wiec o [...] – w jednej tylko kategorii spraw). Podkreślono, że pomimo podejmowanych przez Wojewodę działań lawinowy napływ wniosków, który od roku 2014 (3.500) zwiększył się prawie 6-krotnie do roku 2017 (18.386) spowodował opóźnienie, z którym organ nie był sobie w stanie poradzić skoro pracownica, przyjmująca do rozpoznania wniosek Skarżącego, w dacie jego przyjęcia prowadziła 590 innych postępowań. Argumentacja organu nie pozostawia zatem wątpliwości, że Wojewoda jest świadomy ciążących na nim obowiązków, terminowego prowadzenia spraw, ale obiektywnie w opisanym stanie faktycznym nie miał realnej możliwości obowiązkom tym podołać, pomimo podejmowanych przez siebie działań zapobiegawczych. W tej sytuacji bezcelowe było również upatrywanie zasadności wniosku o przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej w realizacji funkcji gwarancyjnej tego rozwiązania, skoro okoliczności sprawy wskazują na mający w danym momencie lawinowy napływ wniosków określonego rodzaju. Podkreślić przy tym trzeba, że stwierdzenie przez Sąd, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa samo w sobie również nie przesądza automatycznie o zasadności żądania przyznania od organu sumy pieniężnej, czy też wymierzenia grzywny (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 1131/16, wyrok WSA w Warszawie z dnia 04 kwietnia 2017 r. sygn. II SAB/Wa 748/16 oraz wyrok WSA W Gdańsku z dnia 04 listopada 2015 r. sygn. II SAB/Gd 138/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie pierwszym wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 ppsa. W kolejnym punkcie wyroku Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce oraz, że miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na mocy art. 149 § 1 ppsa. Na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa orzeczono o oddaleniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie piątym wyroku na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 1 ppsa w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800).