IV SAB/Po 50/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi R. S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sprawie o nr [...] oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] przyznał R. S. (zwanemu dalej: skarżący) zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej od [...] września 2014 r. do [...] października 2017 r. w wysokości [...] zł miesięcznie oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości [...]% przyznanego świadczenia. Jednocześnie organ wskazał, że wypłata zasiłku stałego nastąpi po otrzymaniu środków finansowych na realizację zadań zleconych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący zarzucając, że niesłusznie odstąpiono od nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Skarżący jednocześnie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, którego upatrywał w rażącym naruszeniu art. 108 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, polegającym na odstąpieniu od nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazał, że został pozbawiony możliwości zaspokojenia swoich podstawowych potrzeb i nie jest znany termin wypłaty świadczeń. W dniu [...] grudnia 2014 r. do organu I instancji wpłynęło uzupełnienie powyższego odwołania, w którym skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wskazał na art. 106 ustawy o pomocy społecznej, który w ustępie 3 wskazuje na termin wypłaty świadczeń. Skarżący wskazał jednocześnie, że od września nie wypłacono mu świadczeń. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej: Kolegium, SKO) zawiadomiło skarżącego o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie z powodu poczynienia dodatkowych wyjaśnień i wskazało dzień [...] lutego 2015 r. jako termin załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Kolegium zwróciło się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] o podanie informacji w przedmiocie tego, czy wypłacono skarżącemu świadczenia od września 2014 r.; zgodności decyzji z harmonogramem wypłat; uzależnienia wypłaty środków od otrzymania środków finansowych na wykonywanie zadań zleconych oraz art. 108 Kpa i uzależnienia wypłaty świadczeń od uzyskania ww. środków. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący zatytułowanym "zażalenie" skarżący zarzucił niezałatwienie sprawy w terminie wskazując, że już dwukrotnie został przekroczony termin załatwienia sprawy. Skarżący zarzucił, że o niezałatwieniu sprawy w terminie został poinformowany po terminie do załatwienia sprawy. Jednocześnie skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na zażalenie SKO wskazało, że skarżący został poinformowany o niezałatwieniu sprawy w terminie i przyczynie jej niezałatwienia, którą była potrzeba wyjaśnienia wątpliwości niezbędnego dla załatwienia sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję organu I instancji w zakresie drugiego zdania punktu 2, w brzmieniu " wypłata zasiłku stałego nastąpi po otrzymaniu środków finansowych na realizację zadań zleconych" i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji oraz utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w pozostałym zakresie. Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez SKO w przedmiocie rozpatrzenia odwołania złożył skarżący podnosząc, że jego zdaniem decyzji organu I instancji winien zostać nadany rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 108 Kodeksu Postępowania Administracyjnego, zaś sprawa nie jest skomplikowana i nie wymagała specjalnych wyjaśnień. W ocenie skarżącego organ zbyt późno zawiadomił skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie, a wypłata świadczeń nastąpiła dopiero w dniu [...] lutego 2015 r. Skarżący domagał się stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 6 pkt 6 w zw. z art. 1 ustawy o odpowiedzialności finansowej funkcjonariuszy publicznych i wyciągnięcia konsekwencji w stosunku do osób odpowiedzialnych za przewlekłe prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i wskazało, że korzystając z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie materiałów i dowodów, skarżący złożył do organu pismo z dnia [...] grudnia 2014 r. W związku z terminem wokandy wyznaczonym na dzień [...] stycznia 2015 r. SKO nie mogło się odnieść do przedstawionych w ww. piśmie zarzutów. Wobec zebranego w niedostatecznym zakresie materiału dowodowego skierowano do skarżącego zawiadomienie o niezałatwieniu sprawy w terminie, poinformowano o przyczynach takiego stanu rzeczy oraz powiadomiono skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy. SKO skierowało również do MOPR pismo z pytaniami w sprawie ([...] stycznia 2015 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Z kolei zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 Ppsa). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 Ppsa - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 Ppsa, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 Ppsa). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 Ppsa skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W myśl art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej: Kpa) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, warunkiem formalnym jej dopuszczalności jest poprzedzenie jej wniesienia do sądu administracyjnego, złożeniem zażalenia (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w trybie art. 37 Kpa. Nie ma przy tym znaczenia to, czy zażalenie (wezwanie) takie zostało rozpatrzone oraz stanowisko jakie zajął w sprawie organ wyższego stopnia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, LEX nr 284727, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 września 2008 r., II SAB/Go 16/08, LEX nr 459355, wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2008 r., II SAB/Lu 2/08, LEX nr 532756). W rozpoznawanej sprawie skarga została złożona, jak wynika z jej treści, na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie rozpatrzenia odwołania. Jej wniesienie do sądu administracyjnego poprzedzone zostało złożeniem przez skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 26 stycznia 2015 r.). Oznacza to, że wymóg formalny, o jakim mowa w art. 52 § 1 i 2 Ppsa w postaci złożenia zażalenia (wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa) z art. 37 § 1 Kpa, został przez stronę skarżącego spełniony. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania została do Ppsa wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.). Na skutek tej nowelizacji zaistniała konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynność", poprzez ograniczenie jego rozumienia do sytuacji niewydania w prawnie ustalonym terminie (art. 35 Kpa) decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub podjęcia czynności, wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kpa, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13). Celem skargi na bezczynność jak i przewlekłość postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4a Ppsa. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zd. 1 Ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z konstrukcji art. 149 Ppsa wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi w zakresie wyznaczenia organowi terminu załatwienia sprawy. Sąd przed rozpoznaniem skargi winien zbadać czy w dniu jej wnoszenia organ pozostaje w bezczynności albo prowadzi postępowanie przewlekle. Natomiast w sytuacji gdy organ przed wniesieniem skargi przez stronę wyda stosowny akt, to nie można uznać, że skarga jest zasadna. Nie jest bowiem możliwe, zdaniem Sądu, oderwanie takiej skargi do sprawy głównej, która w dacie wniesienia tej skargi została już załatwiona, a konsekwencji nie ma możliwości zastosowania dwóch innych środków prawnych: stwierdzenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa ( art. 149 § 1 Ppsa zdanie drugie), oraz wymierzenia organowi grzywny ( art. 149 § 2 Ppsa) Zauważyć należy, iż skarga została wniesiona w dniu [...] marca 2015 r., podczas gdy stosowny akt został wydany już w dniu [...] lutego 2015 r., a więc długo przed wniesieniem skargi. Należy jeszcze zwrócić uwagę, że po pierwsze, użycie w zdaniu drugim art. 149 § 1 Ppsa wyrazu "jednocześnie" i w art. 149 § 2 Ppsa "ponadto" wskazuje, że Sąd nie może ani stwierdzić czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oni nałożyć na organ grzywny bez wcześniejszego zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Po drugie w art. 154 § 3 Ppsa ustawodawca wskazał, że "wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi (...), nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Gdyby ustawodawca chciał powyższą konstrukcję zastosować na gruncie art. 149 Ppsa to wyraźnie by to wskazał. Ponadto, brak stwierdzenia rażącego naruszenia prawa na postawie art. 149 § 1 Ppsa nie stanowi przeszkody w dochodzeniu, po prawomocnym zakończeniu postępowania naprawienia szkody spowodowanej przewlekłością organów administracji państwowej. Skarżący może takiego odszkodowania dochodzić na podstawie art. 417 § 1 kodeksu cywilnego (tak SN w wyroku z dnia 9 września 2011 r., sygn. akt I CSK 684/10, Lex nr 989122; wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I ACa 620/07, Lex nr 504149). W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.