IV SAB/Po 51/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 02 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie przekazania zażalenia oddala skargę w całości. Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. J. S. (zwany dalej także "Skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe działanie Wójta Gminy (zwany dalej także "organem") w przekazaniu zażalenia z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jako organu odwoławczego. Jednocześnie, Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności organu w przekazaniu zażalenia Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie o nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.; 2. stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zobowiązanie organu do przekazania zażalenia Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie o nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.; 4. nałożenie na organ grzywny w wysokości [...] zł (słownie: pięciu tysięcy złotych), na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.; 5. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł (słownie: dziesięciu tysięcy złotych); 6. zwrot kosztów postępowania; 7. przeprowadzenie dowodów wskazanych w załącznikach i w treści skargi. W uzasadnieniu Skarżący wyjaśnił, że bezczynność organu w przekazaniu jego zażalenia z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. występuje od dnia [...] kwietnia 2015 r. Skarżący wskazał, że jego zażalenie z dnia [...] kwietnia 2015 r. dotyczy pisma organu z dnia [...] lutego 2015 r. (nr [...]), które stanowi odpowiedź na pismo Skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. Skarżący podał, że w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. organ odmówił mu udzielenia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych. Skarżący wskazał dalej, że w dniu [...] lutego 2022 r. wniósł ponaglenie, kierując je za pośrednictwem Wójta Gminy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Ponaglenie to zostało doręczone organowi w dniu [...] lutego 2022 r. Zwracając szczególną uwagę na postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2016r., sygn. akt II OSK 1704/16, Skarżący zaakcentował, że jego skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organ – wbrew ustawowemu obowiązkowi wynikającemu z art. 133 k.p.a. – nie załatwił sprawy wywołanej zażaleniem Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Co więcej, jak wskazał Skarżący, jego zażalenie z dnia [...] kwietnia 2015 r. w ogóle nie zostało przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., a Wójt Gminy nie wskazał ewentualnych przyczyn niewywiązania się z ustawowego terminu na dokonanie tego obowiązku. Skarżący wskazał, że ustawowy termin (wynikający z art. 133 k.p.a.) został wielokrotnie przekroczony. Zdaniem Skarżącego, nie przekazując zażalenia Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r., Wójt Gminy dopuścił się bezczynności. A stan ten trwa już przez wieloletni okres, co uzasadnia wniosek Skarżącego o uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wyjaśnił dalej, że pismem z dnia [...] listopada 2002 r. zwrócił się do Wójta Gminy o wyjaśnienie sprawy dotyczącej przekazania gospodarstwa rolnego położonego w L. nr [...], które było własnością J. i W. S. (Skarżący, jak podaje, jest ich synem). Skarżący wskazał, że otrzymał od organu odpowiedź (pismo z dnia [...] listopada 2002 r.), którą został poinformowany, iż nie można mu udzielić żadnych informacji zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych (Dz.U. Nr 133, poz. 883, art. 24 ust. 1 pkt 1). Ponownie, pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Skarżący zwrócił się do organu o wyjaśnienie sprawy dotyczącej jego nieżyjących rodziców, którzy – jak podaje Skarżący – posiadali gospodarstwo w L. , o powierzchni [...] ha. Skarżący otrzymał odpowiedź na wskazane powyżej pismo od organu. W piśmie z dnia [...] lutego 2015r. organ wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1182) nie można udzielić żadnych informacji w opisanej sprawie, gdyż wymienione grunty nie były własnością Skarżącego. W ocenie Skarżącego, pomimo że powyższa odpowiedź organu powinna być wydana w formie decyzji czy postanowienia, na które służy Skarżącemu zażalenie, Skarżący otrzymał odpowiedź w formie jedynie zwykłego pisma, a za tym istotne było w jego ocenie skontrolowanie tego pisma organu z dnia [...] lutego 2015 r. Toteż, pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Skarżący wniósł – za pośrednictwem organu – zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., ponieważ, jak wskazał, otrzymana odpowiedź organu z dnia [...] lutego 2015 r. jest niezasadna, bo nie ma ochrony danych osobowych osób zmarłych, zatem zdaniem Skarżącego niesłusznie nie otrzymywał on oczekiwanych informacji. Skarżący dodał, że w jego ocenie z zupełnym wyłączeniem stosowania przepisów o ochronie danych osobowych ma się do czynienia w przypadku danych osób zmarłych. Dodatkowo, oprócz wspomnianego zażalenia, Skarżący podał, że pismem z dnia [...] lutego 2015 r. zwrócił się także ponagleniem do Przewodniczącego Rady Gminy w Ł. o wyjaśnienie sprawy zgłaszanej wcześniej do Urzędu Gminy w Ł. . Jak wskazał Skarżący, pismem z dnia [...] maja 2015 r. (nr [...]) Rada Gminy poinformowała go, iż jego pismo z dnia [...] lutego 2015 r. zostanie przedstawione Komisji Rewizyjnej Rady Gminy Ł.. Skarżący dodał, że pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. skierował – za pośrednictwem Wójta Gminy – do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zażalenie, że ponaglenie zostało przekazane do rozpoznania przez Komisję Rewizyjną. Skarżący dodał, że "skargę na bezczynność Urzędu Gminy w Ł. złożoną w dniu [...]-04-2015 roku" pismem z dnia [...] maja 2015 r. Skarżący przesłał także bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z zapytaniem czy skarga wpłynęła, a jeśli nie, to wyraził prośbę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o zainteresowanie się sprawą. Według Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. skierowało do organu pismo z dnia [...] maja 2015 r. (nr [...]) z prośbą o przesłanie akt sprawy z pismem wyjaśniającym w terminie 7 dni. Według Skarżącego, w reakcji na przywołane wezwanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (pismo z dnia [...] maja 2015 r., nr [...]) organ powinien był przekazać zażalenie Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r., a nie zażalenie Skarżącego z dnia [...] czerwca 2015 r. Wniesione zatem przez Skarżącego zażalenie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie zostało przekazane przez Wójta Gminy do dnia dzisiejszego. Skarżący dodał, że o rażącym naruszeniu prawa w postaci zarzucanej bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania. Odnosząc się do tak rozumianego rażącego naruszenia prawa, Skarżący podniósł, że Wójt Gminy milczał wobec wniesienia zażalenia z dnia [...] kwietnia 2015r., a nadal nie podejmuje żadnych działań mających na celu przekazanie jego zażalenie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zdaniem Skarżącego, nieprzekazanie zażalenia z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. jest krzywdzące, bo dotyczy niepodejmowania przez organy nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Uzasadniając wymierzenie organowi grzywny, Skarżący podniósł, że materialną podstawą wymierzenia grzywny jest upływ terminu do załatwienia sprawy, a w sprawie której bezczynność i przewlekłość Skarżący skarży niezałatwienie sprawy w terminie przybrało charakter rażący. W ocenie Skarżącego, grzywna w wysokości [...] zł będzie adekwatna. Uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej, Skarżący podniósł, że wniosek ten jest związany z okolicznościami sprawy, czyli wadliwym prowadzeniem postępowania. Żądana suma pieniężna ma rekompensować wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich Skarżący doznał na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania, w szczególności jego negatywne przeżycia psychiczne i moralne. Wniosek o przyznanie sumy pieniężnej powiązano także z zarzucanym przez Skarżącego rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Skarżący podniósł, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną. Dodano, że Skarżący nie musi wykazywać faktu poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiaru, bo ciężar wykazywania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje zasadność roszczeń Skrżącego w tym zakresie. To wszystko uzasadnia, zdaniem Skarżącego, przyznanie mu sumy pieniężnej w kwocie [...]zł. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] marca 2022 r. Wójt Gminy, reprezentowany przez pełnomocnika profesjonalnego, wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na jej bezprzedmiotowość, nienakładanie na organ grzywny, nienakładanie na organ obowiązku zapłaty sumy pieniężnej, a także zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przewidzianych. W uzasadnieniu Wójt Gminy podkreślił, że nie kwestionuje faktu przekroczenia niektórych terminów w przekazywaniu pism w toku prowadzenia postępowania administracyjnego na rzecz Skarżącego w 2015 r. Zdaniem organu, nie można jednak w żadnym wypadku mówić o jego bezczynności, a już na pewno nie o rażącym naruszeniu prawa, albowiem jak wynika z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę wszelkie czynności, których obowiązek przeprowadzenia leżał po stronie organu zostały przez niego wykonane. Podkreślono za tym, iż w ocenie organu niniejsza skarga nie powinna być przez Sąd rozpatrywana ze względu na fakt, iż niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy sprawy, która została zakończona wiele lat temu. Innymi słowy, zdaniem organu, wyrok uwzględniający skargę nie powinien być wydawany, jeśli w momencie orzekania przez Sąd w ogóle nie toczy się już sporne postępowanie administracyjne, w którym Skarżący zarzuca organowi stan bezczynności. Organ przedstawił sprawę, której dotyczy skargę na bezczynność, w ujęciu chronologicznym. W dniu [...] listopada 2002 r. Skarżący wystosował do Wójta Gminy pismo w celu uzyskania informacji o aktualnym w tamtym czasie stanie prawnym części nieruchomości należącej w przeszłości do rodziców Skarżącego, w szczególności oczekując informacji dotyczących właściciela tych części nieruchomości. Dnia [...] listopada 2002 r. Skarżący otrzymał od organu odpowiedź odmowną z uwagi na naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych. Po kilkunastu latach, Skarżący postanowił ponownie skierować wniosek z dnia [...] grudnia 2014 r. do Wójta Gminy (doręczony organowi w dniu [...] grudnia 2014 r.) o wyjaśnienie z tożsamym pytaniem co przed laty, a więc rozwiązania kwestii części gruntu należącego niegdyś do jego rodziców. W swoim piśmie Skarżący jednocześnie twierdził, iż on, jak i jego rodzina, zostali oszukani, a także wprost zarzucał organowi, iż bierze on w tym wszystkim udział. Odmowną odpowiedź w tej sprawie Skarżący otrzymał dnia [...] lutego 2015 r., choć, jak wskazał pełnomocnik organu, de facto nie ma przepisów obligujących organy gmin do świadczenia pomocy prawnej i badania spraw z zakresu ustalenia stanu prawnego nieruchomości w oparciu o dokumentację nieznajdującą się w ich posiadaniu. Dodano, że jeżeli Skarżący twierdził, iż doszło do popełnienia przez organ przestępstwa, powinien wówczas skierować się do właściwych organów ścigania. Jak wskazał dalej organ, dnia [...] lutego 2015 r. Skarżący skierował kolejny wniosek o wyjaśnienie, tym razem do Rady Gminy Ł.. W ocenie organu, Rada Gminy, podobnie jak wcześniej Wójt, także nie jest zobowiązana do rozpatrywania tego typu spraw. Wskazując na usilne domaganie się przez Skarżącego wyjaśnień, organ zauważył, że Skarżący wystosował zażalenie z dnia [...] kwietnia 2015 r. na bezczynność organu, zarzucając także po raz kolejny popełnienie przez organ przestępstwa. Pismo to miało zostać skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. za pośrednictwem Wójta. Organ wskazał, iż zgodnie z art. 229 pkt 1 k.p.a. w wypadku zastrzeżeń co do działalności czy zadań wykonywanych przez rady gmin organem właściwym do rozpatrzenia jest wojewoda, a nie SKO w P.. Jak dalej zreferował organ, w odpowiedzi na pismo Skarżącego z dnia [...] lutego 2015 r. Organ swoim pismem z dnia [...] maja 2015 r. poinformował, iż przekazał sprawę do rozpatrzenia przez Komisję Rewizyjną Rady Gminy Ł., oraz że wszelkie ustalenia zostaną przestane Skarżącemu w odrębnym piśmie. Dnia [...] maja 2015 r. wspomniane zażalenie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Skarżący przesłał bezpośrednio do SKO w P., co poskutkowało wystosowaniem [...] maja 2015 r. pisma przez SKO w P. z wezwaniem organ do przekazania przez organ dokumentacji sprawy. W odpowiedzi na to wezwanie SKO w P. organ w dniu [...] czerwca 2015 r. poinformował pisemnie SKO w P., iż przekazał wszelkie żądane dokumenty związane z zażaleniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zdaniem organu, w tym momencie, pomimo opóźnienia oraz z pominięciem faktu niewłaściwości organu do rozpatrywania tego typu spraw, organ wykonał swój obowiązek przekazując pismo wraz z dokumentami do organu odwoławczego. Organ podniósł za tym, że nie można więc mówić w tym przypadku o bezczynności organu Dodano, że w zażaleniu z dnia [...] czerwca 2015 r. skierowanym ponownie do SKO w P. Skarżący nadal zarzucał organowi brak udzielenia odpowiedzi i wyjaśnień, domagając się niezwłocznego rozpatrzenia sprawy. W odpowiedzi na powyższe zażalenie organ poinformował Skarżącego pismem z dnia [...] czerwca 2015 r., iż wskazane zażalenie zostało również przekazane do SKO w P.. W ocenie organu, również w tym przypadku organ wywiązał się ze swoich obowiązków. Organ dodał za tym, że z uwagi na niewłaściwość organu, dnia [...] czerwca 2015 r. SKO w P. przekazał wszelką dokumentację do Wojewody W.. Wojewoda w swoim zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], uznał, iż rzeczywiście organ naruszył termin rozpatrzenia wniosku, zaś w pozostałym zakresie uznał skargę za bezzasadną. Wojewoda podnosił fakt niewłaściwości organu w niniejszej sprawie, jak również braku istniejącego zobowiązania po stronie organu do rozpatrywania tego typu spraw. Jak podniósł organ, pismo Wojewody zostało przekazane do Skarżącego, dlatego miał on możliwość zapoznania się z jego treścią i podjęcia dalszych czynności prawnych, stąd należy wnioskować, zdaniem organu, iż skoro nie było stosownej reakcji ze strony Skarżącego, to całą sprawę można było uznać za zakończoną. Mając tak przedstawiony stan faktyczny sprawy oraz przywołując uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 oraz uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 7 marca 2022 r. sygn. II OPS 1/21), zdaniem organu, niniejsza skarga nie może znaleźć zastosowania z uwagi na fakt zakończenia prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego. Jak dodał organ, pismo Wojewody należy traktować jako formalny moment zakończenia sprawy, pomimo że w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. Organ podniósł za tym, że ponaglenie Skarżącego zostało złożone dopiero [...] lutego 2022 r., a więc po niecałych 7 latach od zakończenia sprawy. Podkreślono za tym, że pisma informujące o przekazaniu były wysyłane także do Skarżącego, w szczególności ostateczne pismo Wojewody W., stąd Skarżący nie miał żadnych przeszkód z zapoznaniem się ze stosownymi dokumentami. Odnosząc się natomiast do żądań finansowych Skarżącego, nawet przy założeniu, że przedmiotowa skarga jest zasadna i nie podlega odrzuceniu, żądania te, w ocenie organu, są w całości niedopuszczalne. Organ podniósł, że suma pieniężna, jakiej domaga się Skarżący ([...] zł), jest znacznie zawyżona i w żaden sposób nieuzasadniona. Wskazano, że Skarżący żądania zasądzenia sumy pieniężnej praktycznie w ogóle nie uzasadnia, w szczególności Skarżący nie wykazał przede wszystkim uszczerbku, który rzekomo poniósł. Nałożenie na organ grzywny w wysokości [...] zł także nie może, w ocenie organu, zostać uznane za zasadne. Ma ona bowiem charakter dyscyplinujący wobec organu dopuszczającego się bezczynności lub przewlekłości, a więc ma powodować, by organ administracji publicznej nie dopuszczał się więcej danych naruszeń. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie nie zachodzi taka potrzeba, z uwagi na dokonanie stosownych czynności przez organ, które odpowiadały żądaniom Skarżącego. Pismem z dnia [...] kwietnia 2022 r., odpowiadając na wezwanie Sądu, Wójt Gminy przekazał akta administracyjne, w szczególności zażalenie Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. złożone w sprawie nr [...], a także dokumentację przekazania tego zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wraz z potwierdzeniem daty wpływu tego zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., oraz pozostałe dokumenty zgromadzone w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zważywszy na treść odpowiedzi na skargę oraz zawarty w niej wniosek o odrzucenie skargi, w pierwszej kolejności należało przesądzić, jak w istocie kwalifikować należy pismo Skarżącego z dnia 22 kwietnia 2015 r., zatytułowane przez niego "zażalenie" i kierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. Rozpoznając sprawę niniejszą, Sąd wziął pod uwagę, że sens oświadczenia woli ustala się mając na uwadze rzeczywiste ukonstytuowanie się znaczenia między stronami. Za wiążący uznaje się sens oświadczenia woli, w jakim zrozumiała go zarówno osoba składająca, jak i odbierająca to oświadczenie. Decydująca jest zatem rzeczywista wola stron. Jeżeli jednak okaże się, że strony nie przyjmowały tego samego znaczenia oświadczenia woli, właściwy dla prawa sens oświadczenia woli ustala się na podstawie przypisania normatywnego, czyli tak, jak adresat sens ten rozumiał i rozumieć powinien. Decydujący jest normatywny punkt widzenia odbiorcy, który z należytą starannością dokonuje wykładni zmierzającej do odtworzenia treści myślowych osoby składającej oświadczenie woli. Przeważa tu ochrona zaufania odbiorcy oświadczenia woli nad wolą, a ściślej nad rozumieniem nadawcy (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2020 r. sygn. I OSK 3118/18). Mając zatem na uwadze, że nie nazwa "tytuł", ale treść pisma stanowi o jego istocie należało rozważyć w pierwszej kolejności, czy złożona skarga jest dopuszczalna. Skarga podlega bowiem odrzuceniu jeżeli sprawa, której dotyczy, nie mieści się w ramach kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej także "p.p.s.a."). Sąd uznał zatem za konieczne, w pierwszej kolejności, zdefiniowanie stanu faktycznego sprawy wobec faktu, że w przesyłanych wzajemnie pismach, przed wniesieniem skargi, strony charakteryzowały wzajemną korespondencję w różny sposób. 1. Kwestią bezsporną pomiędzy stronami pozostaje, że dnia [...] grudnia 2014 r. (k. 54, 132) Skarżący po raz drugi wystosował do Wójta Gminy pismo z prośbą "o wyjaśnienie sprawy dotyczącej jego nieżyjących rodziców J. i W. S. , którzy posiadali w L. Gm Ł. gospodarstwo o powierzchni [...]". Bezspornie jest, że dnia [...] lutego 2015 r. (k. 55, 135) Wójt Gminy poinformował Skarżącego (nr [...]), że "zgodnie ustawą z dnia 29 sierpnia 1997 r. - o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2014r., poz. 1182), nie można udzielić mu żadnych informacji w opisanej sprawie, gdyż wymienione grunty nie były jego własnością." W tej sytuacji Skarżący, dnia [...] kwietnia 2015 r. (k. 46-47, 69-70, 124-125) zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. za pośrednictwem Wójta Gminy w Ł. wnosząc "zażalenie na bezczynność lekceważenie niezrozumiałą stronniczość, zatajanie prawdy, powoływanie się błędnie na ochronę danych osobowych [osób zmarłych] opieszałość, w wyjaśnieniu sprawy, wykorzystywania moich rodziców W. i J. S. prostych ludzi do oszust i przekrętów, brakiem odpowiedzi na pisma do UG w Ł. jak i na pismo z dnia [...]-02- 2015 r. do Przewodniczącego Rady Gminy w Ł. ." Analiza akt sprawy wskazuje, że pismu temu (tj. "zażaleniu" z [...] kwietnia 2015 r.) nadano bieg dwutorowo. Po pierwsze – na skutek jego wpływu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., organ ten uznał się za niewłaściwy w sprawie i przekazał je wg właściwości Wojewodzie W.. Po drugie – Wójt Gminy, przyjął, że pismo to stanowi w istocie skargę powszechną na jego działanie i przedstawił ją Przewodniczącemu Rady Gminy Ł.. Stwierdzając dopuszczalność złożonej w niniejszej sprawie skargi Sąd wziął pod uwagę, że w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie >decyzji ostatecznej<, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tj. stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności). Nie może ulegać wątpliwości, że moc wiążącą ma tylko ta część uchwały, która bezpośrednio dotyczy przedstawionego zagadnienia prawnego, tj. uchwała pozostaje wiążąca wyłącznie w zakresie wyjaśnienia wątpliwości prawnych zawartych w formule sentencji uchwały NSA (por. A. Skoczylas, Działalność uchwałodawcza NSA, Warszawa 2004, s.243). Tymczasem, na podstawie przekazanej dokumentacji akt sprawy, należy zgodzić się ze Skarżącym, że sprawa jego "zażalenia z dnia [...] kwietnia 2015 r." nie została zakończona >ostatecznym< postanowieniem, i - z tej przyczyny - Sąd zadecydował o dokonaniu merytorycznej oceny zasadności złożonej skargi. W tym miejscu podkreślić trzeba, że – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – przekazane Wojewodzie W. "zażalenie" zostało przez niego potraktowane jako skarga na działanie Rady Gminy Ł. i załatwione zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] (k.153 akt adm.) i to pismo Wojewody należy traktować jako formalny moment zakończenia sprawy, pomimo, że w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna. 2. W pierwszej kolejności - kierując się tym - że pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostało zatytułowane "zażalenie", a za pośrednictwem Wójta skierowane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., można było przyjąć, że sam Skarżący uznał pismo Wójta z dnia [...] lutego 2015 r. (k. 55 akt sąd.) za odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie jego wniosku z dnia [...] grudnia 2014 r.(k.54 akt sąd.). Zauważyć w tym miejscu należy, że w związku z nowelizacją Kodeksu postępowania administracyjnego z mocą od 11 kwietnia 2011 r. na podstawie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), wprowadzono do k.p.a. art. 61a, regulujący kwestie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Obowiązujący zatem w dniu skierowania do Wójta Gminy żądania Skarżącego z dnia [...] grudnia 2014 r. o charakterze sprawy cywilnej przepis art. 61a k.p.a. przewidywał w § 1, że gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast zgodnie z § 2 art. 61a k.p.a. na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie. Zwrócić następnie należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133, i 2196) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przypadku bezczynności czy przewlekłości niezbędne stało się zatem ustalenie, czy dane pismo (w niniejszej sprawie pismo Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r.) skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. za pośrednictwem Wójta Gminy w Ł. , faktycznie stanowiło środek zaskarżenia na orzeczenie organu administracji publicznej, bowiem tylko wówczas można mówić o bezczynności w sprawach czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają przepisy powołanych ustaw. Mówiąc inaczej, tylko wówczas można by mówić, że organ administracyjny, na skutek wniesienia za jego pośrednictwem zażalenia, obowiązany był zastosować się do dyspozycji art. 133 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., tj. przesłać zażalenie Skarżącego do organu wyższego stopnia. Jeżeli zatem wolą Skarżącego było zakwestionowanie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, to "zażalenie" z dnia [...] kwietnia 2015 r. (k. 58 akt sąd.) powinno trafić do wskazanego w nim adresata, tj. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. wraz z aktami administracyjnymi. Analiza akt sprawy wskazuje, że tak też się stało, czego dowodzi treść pisma Kolegium z dnia [...] czerwca 2015 r. (nr [...]) kierowanego do Wojewody W. o przekazaniu skargi J. S., złożonej na działanie Rady Gminy Ł. dot. przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego poł. w Lednogórze, gdyż zgodnie z art. 229 ust. 1 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności Rady Gminy jest wojewoda (k. 62 akt sąd.). Fakt przekazania "zażalenia" Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r. wg właściwości Wojewodzie W., potwierdza też treść zawiadomienia Wojewody W. z dnia 25 sierpnia 2015 r., w którym podano, że "skarga" J. S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. "dotyczyła działania Rady Gminy Ł.", a "zgodnie z art. 229 pkt 1 kpa organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań czy działalności gminy jest wojewoda, a nie samorządowe kolegium odwoławcze" (k. 38v akt sąd.). Podkreślić należy, że Skarżący zarzuca bezczynność i przewlekłość >Wójtowi< Gminy Ł., podnosząc, że >to ten organ< nie przekazał jego zażalenia z [...] kwietnia 2015 r. organowi II instancji. Tymczasem, jak wynika z akt "w związku z zażaleniem p. J. S. (...) z dnia [...] kwietnia 2015 r. na bezczynność Urzędu Gminy w Ł. , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. zwracało się do Urzędu Gminy Ł. w dniu [...] maja 2015 r. pismem o sygn. [...] o przekazanie kompletnych akt sprawy (k. 144 akt sąd.), Co więcej, w odpowiedzi na to pismo Przewodniczący Rady Gminy Ł. poinformował Kolegium, że "w odpowiedzi na pismo z dnia [...] maja 2015 r. sygn. [...] (...) przesyła w załączeniu żądane akta sprawy dotyczące zażalenia pana J. S. (k. 146 akt sąd.). Z treści przekazanej Sądowi dokumentacji wynika zatem jednoznacznie, że zażalenie J. S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. zostało doręczone Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P., a w ślad za nim organ I instancji przekazał akta administracyjne sprawy. Jak zatem wynika z akt sprawy Kolegium otrzymało zażalenie Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2005 r. wraz z aktami sprawy, które przekazane zostały organowi II instancji (na jego wezwanie) w dniu [...] czerwca 2015 r. (k. 146 akt sąd.). Podkreślić w tym miejscu trzeba, że poza kontrolą Sądu w niniejszej sprawie pozostaje >prawidłowość działania Kolegium<, które zakwalifikowało to "zażalenie" jako skargę na działanie Rady Gminy Ł. (sprawa nr. [...]) i pismem z dnia [...] czerwca 2015 r. przekazało je Wojewodzie W. (k. 62 akt sąd.), który następnie dnia [...] sierpnia 2015 r. uznał tę skargę za uzasadnioną (k. 153 akt sąd.). Przekazany Sądowi materiał dowodowy przeczy zatem twierdzeniom Skarżącego, jakoby jego zażalenie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie zostało przekazane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P.. 2. W - zakresie - ewentualnego przewlekłego działania Wójta Gminy, Sąd wziął pod uwagę, że jakkolwiek nie doszło do wydania >ostatecznej< decyzji (postanowienia) na skutek zażalenia Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2015 r., to jednak "zażalenie" to zostało załatwione zawiadomieniem Wojewody W. z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] (k.153 akt adm.) i to pismo Wojewody stanowi formalny moment zakończenia sprawy. Tymczasem, nie jest dopuszczalna skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego wniesiona po jego ostatecznym zakończeniu (por. uchwała NSA dnia 07 marca 2022 r. sygn. II OPS 1/21). 3. Dalej należy wskazać, że treść "zażalenia" z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie była jednoznaczna. Skarżący przyjął praktykę poruszania w jednym piśmie wielu różnych kwestii, stosowania licznych dygresji. W "zażaleniu" z dnia [...] kwietnia 2015 r. Skarżący opisał historię przekazania dnia [...] r. gospodarstwa rolnego P. S., podał że jego rodzice opłacali od [...] r. do [...] r. składkę w KRUS. Dalej Skarżący opisał też sprawę krewnego, o tym samym nazwisku podszywającego się pod syna jego rodziców. Skarżący wskazał ponadto, że zwracał się [...] listopada 2002 r. do urzędu gminy w Ł. o wyjaśnienie sprawy oraz opisał, że zwracał się do GIODO, który udzielił mu informacji, że Urząd Gminy w Ł. "go oszukał". Skarżący opisał też jak w 2014 r. dzwonił do Urzędu Gminy w Ł. i pani O. udzieliła mu informacji, że umowy przekazania gospodarstw są sporządzane w gminie. Dalej poruszona została kwestia W. S., który w 1980 r. zaczął płacić podatek gruntowy. Skarżący wyjaśnił, że dzieci mają prawo wiedzieć co stało się własnością ich rodziców i jakkolwiek dla obecnego Wójta to "otwarcie puszki Pandory" to "kiedy dokonano tego przekrętu Naczelnikiem Gminy był J. C." (k.46 i n. akt sąd.). Zważywszy zatem na zawartość treściową tego pisma Wójt Gminy, miał podstawy przyjąć, że pismo to, zatytułowane "zażalenie" z dnia [...] kwietnia 2015 r. stanowi w istocie skargę powszechną dotyczącą jego działań (wójta) i stosownie do art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego - przedstawić ją Przewodniczącemu Rady Gminy Ł.. Tak również uczyniono. W dniu [...] maja 2015 r. (k. 141-142 akt sąd.) Przewodniczący Rady Gminy Ł. (nr [...]) poinformował natomiast Skarżącego (przekazując mu wyciąg z protokołu posiedzenia Komisji Rewizyjnej, na którym rozpatrywane było złożone przez Skarżącego zażalenie), m.in. że "sprawa nie należy do administracyjnego trybu załatwienia". Przyjmując zatem, że "zażalenie" z dnia [...] kwietnia 2015 r. (k. 46-47, 69-70, 124-125), zostało skierowane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. za pośrednictwem Wójta Gminy w Ł. , oraz, że dotyczyło ono w istocie odmownego załatwienia zadania Skarżącego, Sąd ocenił skargę złożoną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Zważywszy jednak na opisane okoliczności sprawy, skarga to podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.