IV SAB/Po 53/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] do załatwienia wniosku skarżącego P. S. z dnia 09 maja 2014 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej jako Spółka), wskazując, że działa jako zarządca nieruchomości w imieniu i na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej [...] (dalej jako Wspólnota Mieszkaniowa), wezwała P. S. (dalej jako Zainteresowany, Skarżący) do uprzątnięcia, we wskazanym terminie, rzeczy (mebli, desek) stanowiących własność Zainteresowanego, a zalegających w pomieszczeniu gospodarczym przy [...]. Spółka wskazała również na uprzątnięcie i zabezpieczenie przed niepożądanym korzystaniem przez przechodniów z toalety na zewnątrz budynku Zainteresowanego. Spółka wyjaśniła, że właściciele nieruchomości przy [...] na zebraniu rocznym podjęli decyzję o rozbiórce drewnianej zabudowy i wykonaniu ogrodzenia; Spółka zastrzegła, że w przypadku niezastosowania się do wezwania, zleci uprzątnięcie pomieszczeń na koszt Zainteresowanego. W odpowiedzi, pismem z dnia 09 maja 2014 r., Zainteresowany poinformował, że w niestanowiącej Jego własności części szopy (prawa część szopy - patrząc od [...] ) nie znajdują się żadne Jego rzeczy. Jednocześnie zwrócił się o usunięcie ze stanowiącej jego własność nieruchomości przy ul. [...] wielkogabarytowych odpadów (drzwi, elementów mebli, płyt) które blokują wejście do posesji, a wyniesionych przez lokatorów. Zwrócił się do Spółki między innymi o pisemną informację o terminie rozbiórki drewnianej zabudowy, dokonanie rozbiórki w sposób nienaruszający konstrukcji zabudowy Jego części nieruchomości i niewyrządzenie żadnej szkody. Nadto, wskazując na art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn.zm., obecnie Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej jako u.d.i.p.) wystąpił z wnioskiem o przesłanie kserokopii protokołu z zebrania rocznego właścicieli nieruchomości przy ul. [...] wraz z załącznikami, w tym uchwałami podjętymi na tymże zebraniu oraz listą obecności. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Spółka poinformowała, że działając jako zarządca nieruchomości w imieniu i na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej - odmawia udostępnienia informacji dotyczących Wspólnoty. Spółka wskazała na art. 10 ust. 1 u.d.i.p. Wspólnota powstała zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 z późn. zm., dalej jako u.w.l.) i zgodnie z art. 29 tej ustawy prawo kontroli zarządu, między innymi poprzez udzielanie informacji dotyczących uchwał przysługuje jedynie właścicielowi lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład wspólnoty. Zainteresowany nie jest właścicielem lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład Wspólnoty Mieszkaniowej. Zainteresowany potraktował ww. pismo jako decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, i pismem z dnia [...] maja 2014 r. zwrócił się do Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Spółka odmówiła udostępnienia informacji w postaci protokołu zebrania rocznego właścicieli przedmiotowej nieruchomości, wraz z załącznikami, w tym uchwałami podjętymi na tym zebraniu oraz listy obecności; oceniła, że żądane informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie określonym w u.d.i.p. Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. Skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu ze skargą na bezczynność Spółki. Wniósł o zobowiązanie Spółki do udostępnienia informacji publicznej - kserokopii protokołu z zebrania rocznego właścicieli nieruchomości wraz z załącznikami w tym uchwałami podjętymi na tymże zebraniu oraz listą obecności. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Uzasadniając podkreślił, że zgodnie z art. 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są również "inne podmioty wykonujące zadania publiczne: w tym osoby prawne samorządu terytorialnego oraz osoby prawne w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Spółka jest spółką komunalną ze 100% udziałem Gminy [...] (dalej jako Gmina), komunalną osobą prawną wykonującą zadania publiczne (gospodarowanie gminnym zasobem nieruchomości) i dysponującą majątkiem publicznym Gminy. Niezrozumiałe jest łączenie kwestii udostępnienia informacji publicznej z prawem kontroli zarządu, przysługującym właścicielowi lokalu mieszkalnego, wchodzącego w skład wspólnoty mieszkaniowej. Skarżący podkreślił, że jest współwłaścicielem (razem z żoną) nieruchomości gruntowej zabudowanej, położonej również w [...], która została wydzielona z nieruchomości stanowiącej własność Gminy i sprzedana skarżącemu. W związku z wyodrębnieniem własności jednego z lokali mieszczących się w budynku przy ul. [...], z dniem 1 czerwca 2012 r. zawiązała się wspólnota mieszkaniowa, której właścicielami są: Gmina oraz "[...]". Na nieruchomości położonej w [...] usytuowana jest szopa, której jedna połowa stanowi własność skarżącego, zaś druga połowa usytuowana jest na nieruchomości ww. wspólnoty mieszkaniowej. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, aczkolwiek w sytuacji, gdy na zebraniu, którego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji, podjęto decyzję o rozbiórce pomieszczenia gospodarczego (szopy) zlokalizowanej również na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego - bezsporne jest posiadanie przez skarżącego takiego interesu. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając napisano, że Spółka została utworzona jako spółka jednoosobowa, której jedynym udziałowcem jest Gmina. Przedmiotem działalności Spółki jest między innymi zarządzanie nieruchomościami, wykonywanym na zlecenie. Spółka jest zarządzana przez osobę posiadającą licencję zawodową zarządcy nieruchomości. W ramach prowadzonej działalności Spółka zawarła umowę na zarządzanie nieruchomością należącą do Wspólnoty Mieszkaniowej, stając się administratorem danych osobowych tego podmiotu. Wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem niepublicznym i ani z przepisów art. 61 ust.1 Konstytucji ani z przepisów art. 6 u.d.i.p. nie wynika prawo czy obowiązek do udzielania informacji dotyczących podmiotów niepublicznych. W momencie powstania wspólnoty mieszkaniowej, nawet w przypadku gdy nieruchomość należała wcześniej w całości do jednostki samorządu, traci ona prawo do wyłącznego decydowania o jej losach, stając się co najwyżej udziałowcem takiego podmiotu. Na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. zawodowa pełnomocnik Skarżącego podkreśliła, że nie można podnosić argumentów o ochronie danych osobowych, bowiem Wspólnota Mieszkaniowa obejmuje jeden wyodrębniony lokal użytkowy, natomiast co do pozostałych lokali znajdujących się w tej nieruchomości nie wyodrębniono osobnej własności, zatem są to lokale komunalne będące nadal własnością Gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów określonych w pkt 1 - 4a. Celem skargi na bezczynność jest zwalczanie zwłoki w załatwieniu sprawy. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego - w nakazanym terminie - organ nie wypełnia. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); zwanej dalej u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Jak wskazano w Wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 sierpnia 2014 roku I OSK 169/14 ( opublikowanym w http://orzeczenia.nsa.gov.pl)pojęcie "informacji publicznej" określone zostało w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., w których ustawodawca wskazał, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne, czy też gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji dotyczy również dostępu do dokumentów. Ograniczenie tego prawa – jak słusznie zauważył Sąd I instancji – może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Przekładają to na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" Gmina [...] posiada sto procent udziałów. Natomiast Wspólnota Mieszkaniowa [...] posiada jeden wyodrębniony lokal użytkowy, którego właścicielem jest Spółdzielnia [...] a pozostałe lokale wspólnoty są nie wyodrębnione a właścicielem ich jest Gmina [...]. Z całą pewnością chodzi więc o zarządzanie mieniem komunalnym. Natomiast decyzje dotyczące ewentualnej rozbiórki szopy a więc mienia komunalnego dotyczą sposobu zarządzania tym mieniem. W rozpatrywanej sprawie kluczowym zagadnieniem jest to, czy protokół z zebrania rocznego, wraz z uchwałami podjętymi na tymże zebraniu oraz listą obecności takiej wspólnoty, w której przeważające udziały posiada jednostka samorządu terytorialnego są udostępniane w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej. Zarządzająca spółka stanęła na stanowisku, że udostępnienie powyższych danych jest niemożliwie, że informacja ta nie może być uznana za informację publiczną. W świetle przedstawionego stanu faktycznego w sprawie, należy wyjaśnić status prawny wspólnoty mieszkaniowej. Wspólnoty te działają na podstawie postanowień ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 6 tej ustawy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzą wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota ta może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną. Z regulacji tej wynika, że wspólnota mieszkaniowa jest nowym podmiotem prawa, któremu nie przysługuje osobowość prawna, jednakże podmiot ten może samodzielnie uczestniczyć w obrocie prawnym. W zależności od wielkości nieruchomości tj. ilości lokali w danej nieruchomości do zarządu nią mają zastosowanie bądź przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności bądź też przepisy cytowanej ustawy. Z powyższego wynika, że wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem właściwym do prawa prywatnego i w swoim działaniu kieruje się regulacjami właściwymi temu prawu. W skład wspólnoty mieszkaniowej mogą wchodzić lokale będące własnością jednostek samorządu terytorialnego. Okoliczność ta nie powoduje, że zmianie ulega charakter prawny wspólnoty mieszkaniowej bądź też obowiązują w tym zakresie jakieś inne unormowania prawne. To, że gmina jest członkiem danej wspólnoty mieszkaniowej nie zmienia jej cywilnoprawnego charakteru. Jednakże pojawia się drugi problem, a mianowicie w takiej wspólnocie znajduje się część majątku gminy, a zatem stosownie do postanowień przywoływanego powyżej art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest informacja o majątku jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji każda osoba ma prawo domagania się udostępnienia informacji o tej części majątku gminy i podlega ona udostępnieniu w drodze wskazanej ustawy, jednakże cywlilnoprawny charakter wspólnoty mieszkaniowej wprowadza w tym zakresie ograniczenia, które znalazły swoje unormowanie w treści art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Po myśli art. 5 ust. 2 tej ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Spółka zarządzająca skupiła się na tym, że wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem cywilnoprawnym, a umowne ustalenia współwłaścicieli dotyczące sposobu prowadzenia spraw związanych ze współwłasnością nieruchomości mogą wywołać skutki wyłącznie w stosunkach wewnętrznych pomiędzy poszczególnymi właścicielami. W uznaniu sądu protokół roczny z zebrania rocznego wspólnoty mieszkaniowej w zakresie w jakim dotyczy zarządzania majątkiem publicznym (w której w przeważającej części znajduje się majątek komunalny) , będący w zarządzie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością ze stuprocentowym udziałem mienia komunalnego stanowi informację publiczną , w takim zakresie też informację publiczną stanowią uchwały podjęte na tym zebraniu i lista obecności ,o ile nie narusza to prywatności osoby fizycznej. W myśl art. 5 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, podmiot zobowiązany może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności. Skoro wniosek strony skarżącego nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie z uwagi na to ,że skarżący zwrócił się o udzielenie informacji publicznej pismem z [...] maja 2014 roku a już pismem z dnia [...] maja spółka udzieliła odpowiedzi żywiąc przekonanie ,że protokół z zebrania rocznego wspólnoty mieszkaniowej nie stanowi informacji publicznej. Sąd uznał ,że z uwagi na trudną wykładnię przepisów prawa regulujących funkcjonowanie wspólnot mieszkaniowych w powiązaniu z wnioskowaniem o tym ,czy protokół z zebrania rocznego wspólnoty jest informacją publiczną bezczynność spółki nie miała charakteru rażącego. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy do spółki zarządzającej na etap jego wniosku. Organ ten stosownie do wskazań zamieszczonych w niniejszym wyroku winien podjąć działania zmierzające do uwzględnienia wniosku skarżącego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy