IV SAB/Po 53/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi N. P. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody na rzecz N. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. N. P. złożyła skargę na bezczynność Wojewody w sprawie udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie autora skargi w sprawie doszło do naruszenia: - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.) poprzez uchylanie się od obowiązku załatwienia sprawy w ustawowym terminie wbrew obowiązującym przepisom k.p.a., - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez działanie wbrew przepisom prawa, co powoduje utratę zaufania do władzy publicznej, - art 12 § 1 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy organ administracji publicznej powinien działać wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, - art. 35 § 2 i 3 k.p.a. poprzez pozostawanie w bezczynności w sytuacji, gdy w przypadku wniosku niezawierającego braków formalnych organ winien był załatwić sprawę niezwłocznie. Natomiast w przypadku sprawy wymagającej wszczęcia postępowania wyjaśniającego sprawa powinna być załatwiona nie później niż w ciągu miesiąca, a w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, - art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art 14 § 1 k.p.a. poprzez niepoinformowanie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy, jego przyczynach, jak też o nowym terminie w formie pisemnej. W skardze wniesiono o zobowiązanie Wojewody w [...] do wydania odpowiedniej decyzji, stwierdzenie że organ dopuścił się bezczynności oraz, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa, orzeczenie na podstawie art. 149 § 1 b p.p.s.a. o istnieniu obowiązku organu do wydania decyzji o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, stosownie do art. 154 § 6 p.p.s.a., tj. kwoty [...]zł, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy wskazując, że w dniu [...] listopada 2018 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. W dniu [...] stycznia 2020 r. wniosła ponaglenie do Szefa Urzędu [...] Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. została wezwana do uzupełnienia wniosku o oryginał aktualnego dokumentu potwierdzającego miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz dokumentu potwierdzającego posiadanie aktualnego ubezpieczenia zdrowotnego. Niezbędne dokument zostały wysłane w dniu [...] lutego 2020 r. W wezwaniu wskazany został termin podjęcia decyzji do dnia [...] marca 2020 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. została poinformowana o przesłaniu ponaglenia do Szefa Urzędu [...]. Ponadto Wojewoda poinformował, iż opóźnienia w prowadzeniu postępowań wynikają z ograniczeń kadrowych i częstych rotacji pracowników. Jak zaznaczyła skarżąca, do dnia złożenia przedmiotowej skargi Wojewoda nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie. Skarżąca wskazała, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania. Wzrost liczby spraw przypadających na jednego pracownika nie może być samodzielną podstawą uwalniającą od zarzutu przewlekłości postępowania. Nie usprawiedliwiają zwłoki także trudności obiektywne: brak etatów czy środków pieniężnych. Bezczynności organ nie może tłumaczyć trudnościami kadrowymi, brakiem etatów, czy też dużą ilością wniosków. Obowiązkiem organów państwowych jest takie zorganizowanie pracy, a także przeznaczenie takich sił i środków, by sprawnie realizować nałożone na nie zadania. W ocenie Skarżącej sytuacja, w której organ łamie przepisy prawa, nie stosując się do ustawowych terminów przewidzianych dla załatwiania odpowiednich spraw, powoduje utratę zaufania do władzy publicznej, jaką w tym przypadku jest Wojewoda. Wraz z córką nie mogę odbywać podróży zagranicznych, gdyż każde przekroczenie granicy Rzeczpospolitej Polskiej spowoduje, że nie będą mogły już z powrotem do niej wjechać. Skutkiem jest brak możliwości odbycia podróży do krewnych, bliskich oraz znajomych. Powyższe powoduje szereg komplikacji życiowych i utrudnia załatwienie wielu ważnych spraw w urzędach, bankach w kraju ojczystym. Przedmiotowa sprawa powinna być załatwiona w trybie art. 35 § 2 k.p.a., czyli niezwłocznie w oparciu o dowody z dokumentów przedstawione przez stronę. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a., który stanowi, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej został złożony w dniu [...] listopada 2018 r. W dniu [...] czerwca 2019 r. Wojewoda poinformował wnioskodawczynię, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie podjęta do dnia [...] grudnia 2019 r. Wojewoda wyjaśnił również, że w związku z brakiem dokumentów niezbędnych do wydania decyzji pozytywnej w sprawie, pismem z [...] stycznia 2020 r. wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia niezbędnych dokumentów. W dniu [...] lutego 2020 r. brakujące dokumenty zostały uzupełnione. W związku z powyższym w dniu [...] lutego 2020 r. udzielił N. P. zezwolenia na pobyt czasowy do dnia [...] grudnia 2021 r. Organ podkreślił, że w dniu złożenia skargi, tj. [...] lutego 2020 r. nie pozostawał w bezczynności, ponieważ decyzja udzielająca M. P. zezwolenia na pobyt czasowy została wydana [...] lutego 2020 r. Ponadto opóźnienie w procedowaniu przedmiotowego wniosku nie było spowodowane celowym działaniem organu czy lekceważeniem strony, lecz obiektywnymi okolicznościami. Od 2014 r. odnotowuje się opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi, technicznymi i organizacyjnymi do terminowego załatwiania spraw. W 2018 r. przyjęto prawie 7,5-krotnie więcej wniosków dotyczących legalizacji pobytu niż w roku 2014 r.: - w 2014 r. Wojewoda przyjął ok. 3500 wniosków, - w 2015 r. - 7961 wniosków, - w 2016 r. - 12 305 wniosków, - w 2017 r. - 18 386 wniosków, - w 2018 r. - 24 807 wniosków. - w 2019 r. - 25 105 wniosków. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Niedostosowana do skali i liczby spraw obsada kadrowa nie pozwala na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Żaden organ administracji, nie jest i nie może być przygotowany na obsługę takiego wzrostu liczby spraw. Żaden organ nie ma też "w zapasie" pracowników i sprzętu, pozwalających na zorganizowanie w krótkim czasie obsługi zaspokajającej tak radykalnie zwiększone potrzeby. Organ administracji jest państwową jednostką budżetową, podlegającą ściśle określonym reżimom ustawowym co do możliwości i trybu zatrudniania pracowników, jak i zakupu sprzętu niezbędnego do realizacji tych zadań i to w większości poprzez Centrum Obsługi Administracji Rządowej. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że w okresie 2016-2018 podejmował i nadal podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. W związku z wszechstronnym zakresem potrzeb związanych ze wzmocnieniem zdolności administracyjnych do załatwiania spraw cudzoziemców oraz ograniczonymi zasobami od 2016 r. Wojewoda podejmował intensywne starania w celu pozyskania zewnętrznych źródeł dofinansowania działań mających na celu podniesienie jakości obsługi klientów. Obecnie realizowane są dwa projekty o łącznej wartości 17 mln zł dofinansowania z Funduszu Azylu, Migracji i Integracji służące zwiększeniu potencjału zasobów ludzkich, rzeczowych i informacyjnych. Odnosząc się do żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej organ wskazał, że w skardze brak jest jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za przyznaniem rekompensaty finansowej, a tym bardziej rekompensaty we wskazanej kwocie. Skarżąca nie wskazała jednoznacznie jakoby doznała krzywdy w związku z bezczynnością organu, którą należałoby zrekompensować i która to okoliczność mogłaby podlegać ocenie Sądu orzekającego. Zgodnie z art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, jeżeli termin na złożenie wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy został zachowany i wniosek nie zawiera braków formalnych lub braki formalne zostały uzupełnione w terminie wojewoda umieszcza w dokumencie podróży cudzoziemca odcisk stempla potwierdzającego złożenie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy a pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna. W porządku prawnym brak jest regulacji stanowiących podstawę do uniemożliwienia wyjazdu z terytorium Polski osobom, które przebywają na tym terytorium na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W tym zakresie argumentacja strony jest chybiona. Natomiast w sytuacji, gdy na terytorium [...] funkcjonuje pięć Konsulatów Rzeczypospolitej Polskiej, a obywatele [...] będący posiadaczami paszportów biometrycznych mogą wjechać do Polski w ramach ruchu bezwizowego nie można uznać, że wjazd do Polski bez ważnego zezwolenia na pobyt czasowy jest niemożliwy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256; zwanej dalej k.p.a.) lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Rozpatrując niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności odnosząc się do argumentacji organu o oddalenie skargi z tego powodu, że skarga została wniesiona po wydaniu decyzji, Sąd stwierdza, że argumentacja ta na gruncie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy nie jest zasadna. Podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność organu została nadana w dniu [...] lutego 2020 r. i wpłynęła do organu następnego dnia. Z kolei decyzja o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy została opatrzona datą [...] lutego 2020 r. Z systemu śledzenia przesyłek [...] wynika, że przesyłka zawierająca decyzję została nadana do ustawowego przedstawiciela skarżącego dopiero w dniu [...] lutego 2020 r., a doręczona w dniu [...] lutego 2020 r. Ustawowy przedstawiciel skarżącego składając przedmiotową skargę nie miał zatem wiedzy o wydaniu przez organ decyzji w jej sprawie. Zdaniem Sądu wniesienie skargi na bezczynność po wydaniu decyzji, ale przed jej wejściem do obrotu prawnego, co ma miejsce w wypadku doręczenia jej jedynej stronie postępowania - nie powoduje, że skarga jest niedopuszczalna lub bezzasadna (por. wyroki NSA z dnia 22 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2754/14, z dnia 12 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 675/16 oraz z dnia 10 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 895/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny ewentualnej bezczynności organu wskazać trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 109 ust. 1 u.o.c. przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do Komendanta Oddziału Straży [...], Komendanta [...] Policji, Szefa Agencji [...], a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. (ust. 2). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30- dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Wynikający z powołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia konsultacji niewątpliwie może spowodować przedłużenie postępowania. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2018 r. wpłynął do organu wniosek o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Dopiero [...] czerwca 2019 r. Wojewoda zawiadomił ustawowego przedstawiciela skarżącego o wszczęciu postępowania informując jednocześnie, że decyzja w sprawie zostanie wydana do [...] grudnia 2019 r. [...] stycznia 2020 r. ustawowy przedstawiciel skarżącego złożył ponaglenie do organu wyższego stopnia. [...] stycznia 2020 r. Wojewoda wezwał ustawowego przedstawiciela skarżącego do uzupełnienia braków wniosku, a po ich uzupełnieniu, w dniu [...] lutego 2020 r. wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie. Analiza akt sprawy wskazuje, że w okresie złożenia wniosku ([...] listopada 2018 r.) do dnia wydania decyzji w sprawie ([...] lutego 2020 r. r.) organ pozostawał w bezczynności, bowiem nie podejmował jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy. Organ nie gromadził materiału dowodowego, ani też nie występował do innych organów o zajęcie stanowiska. W okresie tym czynności podejmowane przez organ ograniczyły się do zawiadomienia Skarżącego o wszczęciu postępowania i jednoczesnym wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, przy czym nawet tą czynność organ wykonał po upływie 7 miesięcy od daty złożenia wniosku. Dopiero po złożeniu ponaglenia organ wezwał skarżącą do uzupełnienia braków podania. Zdaniem Sądu nie może stanowić usprawiedliwienia bezczynności organu podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność niedostosowanej do skali i liczby spraw obsada kadrowa. Braki kadrowe oraz problemy z właściwym zorganizowaniem pracy organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony czy też wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników wykonywania czynności w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. m.in. wyroki NSA z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; z 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16, z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wydanie przez organ orzeczenia przed datą wyrokowania przez Sąd w przedmiocie bezczynności skutkuje umorzeniem postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku, jednak nie zwalnia Sądu od orzekania, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Dokonując oceny charakteru stwierdzonej bezczynność Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter rażący. Dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ administracji czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania po 7 miesiącach od złożenia wniosku i niepodejmowanie jakichkolwiek czynności mających na celu załatwienie sprawy przez ponad 13 miesięcy stanowi wystarczającą podstawę do uznania, iż stwierdzona bezczynność miała charakter rażący. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. Wprawdzie w skardze powołano się na okoliczność ograniczonych możliwości podróżowania do czasu wydania decyzji w sprawie, jednak w tym zakresie Wojewoda trafnie stwierdził w odpowiedzi na skargę, że na mocy art. 108 ust. 1 pkt 2 u.o.c., od dnia złożenia wniosku do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanie się ostateczna, pobyt cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uważa się za legalny. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postepowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi ([...] zł).