IV SAB/Po 54/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz /spr./ WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2013r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie pozwolenia na budowę postanawia: 1. skargę odrzucić 2. zwrócić skarżącemu M.R. kwotę 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Starosta P. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej p.b.) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestorowi – Gminie K., ul. D. (...), K., krytej pływalni wraz z wewnętrznymi instalacjami sanitarnymi i elektrycznymi, zagospodarowaniem terenu i infrastrukturą towarzyszącą oraz rozbiórką budynku gospodarczego w m. K., gm. K. na działkach o nr geodezyjnych (...), (...), (...), (...), i(...), w granicach określonych w projekcie zagospodarowania terenu. W piśmie z dnia (...) r., skierowanym do W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB), radni Gminy K. M. R. i J. S. wskazali na szereg wad projektu budowlanego dotyczącego inwestycji, na którą wydane zostało pozwolenie budowlane decyzją z dnia (...) r. Ich zdaniem projekt posiada wady krytyczne ze względu na bezpieczeństwo użytkowania oraz niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, których nie wyeliminowano na etapie administracyjnym. Wobec powyższego wnieśli o sprawdzenie uwag zawartych we wniosku pod kątem zgodności zamierzenia budowlanego z obowiązującym prawem. Pismem z dnia (...) r. WWINB na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. przekazał podanie radnych Gminy K. Wojewodzie W. ponieważ przedmiotem podania jest sprawa wad wydanego pozwolenia na budowę, zatem organem właściwym do rozpatrzenia niniejszego podania jest organ administracji architektoniczno-budowlanej II instancji- Wojewoda Wielkopolski (ar. 82 ust. 3 p.b.). Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Wojewoda W. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane przez radnych Gminy K. – uprzednio wzywając radnych do wykazania ich interesu prawnego i jego naruszenia oraz wskazania jakiej nieruchomości w sferze oddziaływania inwestycji są właścicielami - stwierdzając, że nie ma prawnych przesłanek, które dawałyby podstawę do uznania radnych jako strony postępowania i rozpatrzenia podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Stąd merytoryczne zarzuty pozostają bez znaczenia w stosunku do podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia. Organ, uzasadniając swe stanowisko powołał się na przepis art. 234 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, skarga złożona przez stronę podlega rozpatrzeniu w toku postępowania, zgodnie z przepisami kodeksu; oznacza to wg Wojewody, że skarga wniesiona w związku z treścią decyzji organu I instancji w terminie przewidzianym w ustawie do złożenia odwołania, podlega rozpatrzeniu jako odwołanie od tej decyzji. Pismem z dnia (...) r. radni Gminy K. wnieśli do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego (dalej GUNB) skargę na bezczynność WWINB wskazując, że zgodnie z kompetencją i uprawnieniami, nadzór nad administracją budowlaną pełni WWINB, stąd tam złożone zostało doniesienie o niezgodności inwestycji z przepisami, w tym m. in. zagrożenie bezpieczeństwa użytkowania, ograniczenie czasu pobytu ludzi na pływalni ze względu na błędy projektu oraz brak niezbędnych warunków do korzystania przez osoby niepełnosprawne, ponadto zasadnicze niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem radnych ich uwagi są zasadne i wymagają zbadania, a bezczynność WWINB uważają za nieuzasadnioną i szkodliwą w aspekcie bezpiecznego użytkowania obiektu i wydatkowania publicznych pieniędzy. Pismem z dnia (...) r. GUNB zwrócił się do WWINB o ustosunkowanie się do zarzutów skarżących zawartych w piśmie z dnia (...) r. i o przekazanie w terminie 14 dni wyjaśnień wraz z kserokopiami podstawowych dokumentów. Pismem z dnia (...) r. WWINB udzielił odpowiedzi wskazując m. in., że organem właściwym do badania prawidłowości wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę przez administrację architektoniczno-budowlaną szczebla powiatowego jest Wojewoda, nie zaś organy nadzoru budowlanego. Zarzuty związane z nieprawidłowym sporządzeniem projektu budowlanego oraz wydaniem pozwolenia na budowę radni podnoszą także w skardze, niemniej organem właściwym do ich zbadania pozostaje Wojewoda Wielkopolski. Zarzut nie rozpatrzenia i braku odpowiedzi na podanie radnych jest niezasadny. Zawiadomienie o przekazaniu według właściwości zostało wysłane na wskazany przez radnych adres do korespondencji. W dniu (...) r. radni Gminy Kaczory M.R. i J. S. wnieśli skargę na bezczynność WWINB wskazując, że zadanie inwestycyjne – budowa krytej pływalni w K. jest zamierzeniem celu publicznego, gdzie inwestuje się potencjalne – bo w całości z kredytu komercyjnego – społeczne pieniądze w kwocie ponad 12 mln zł wraz z odsetkami. Jednocześnie inwestor zachowuje się bardzo nieprzejrzyście, gdyż przyzwala mu się na łamanie prawa m. in. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji nadzór organów winien by istotnym wsparciem i stymulatorem działań. Postępowanie WWINB skarżący traktują jako niekompetencję, urzędnicze nieróbstwo, a w kategoriach prawa jako bezczynność urzędu. Skarżący wskazali liczne wady projektu dotyczące kompetencji WWINB oraz wady projektu wynikające z "przeoczeń" administracji budowlanej, a stanowiące wady i zagrożenia użytkowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia (...) r. umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty P. z dnia (...) r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Po zobowiązaniu przez Sąd, WWINB w złożonej odpowiedzi na skargę (k. 23 akt sądowych) wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty jak w piśmie z dnia (...) r., a także, że zawiadamiając radnych w przekazaniu ich wniosku według właściwości Wojewodzie Wielkopolskiemu – nie pozostaje w bezczynności. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę J. S. na bezczynność WWINB w przedmiocie pozwolenia na budowę ponieważ skarżąca nie uiściła żądanego wpisu od skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.,. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W niniejszej sprawie zarówno skarżący jak i uczestniczka postępowania nie podnosili, że są stroną postępowania w sprawie o zezwolenie na budowę, nie domagali się uznania ich za stronę, wręcz przeciwnie podkreślili, że występują w imieniu społeczeństwa gminy, mając na uwadze zarówno bezpieczeństwo jak i ochronę publicznych środków i mienia społecznego. Rozstrzygając jednak przedmiotową sprawę Sąd w pełni podzielił stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 27 sierpnia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1500/09, dostępne na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że samo wniesienie skargi przez podmiot zainteresowany nie może prowadzić do rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji, w szczególności, gdy podjęte czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjnym w powołanym wyżej orzeczeniu, z wnioskiem o podjęcie czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego może wystąpić każdy, kto dostrzega potrzebę zbadania danego stanu faktycznego pod kątem obowiązujących norm budowlanych. Równocześnie z faktu podjęcia przez organy nadzoru budowlanego czynności kontrolnych nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Gdyby tak miało być, to w istocie jakakolwiek interwencja osoby, bądź osób upatrujących niezgodności z prawem prowadzonych lub wykonanych już robót budowlanych, po podjęciu przez organ nadzoru budowlanego odpowiednich czynności kontrolnych, musiałaby się kończyć podjęciem stosownej decyzji administracyjnej. W szczególności mieć bowiem należy na względzie, że jak wynika z poglądów doktryny i orzecznictwa, postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Konsekwentnie w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego. Stąd, w opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można z przepisów normujących problematykę działań kontrolnych organu nadzoru budowlanego wyprowadzać wniosku o istnieniu podstawy prawnej do podjęcia decyzji tylko dlatego, że do organu zwrócono się z pismem interwencyjnym (skargą), po wpłynięciu którego organ podjął czynności kontrolne. Nabiera to jeszcze większego znaczenia w sytuacji, gdy podjęte przez organ nadzoru budowlanego czynności sprawdzające nie wykazują nieprawidłowości i naruszeń prawa budowlanego. W powyższym świetle wniosek o podjęcie działań kontrolnych należy traktować jako wyraz określonego w art. art. 63 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawa do składania petycji, wniosków i skargi w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej. Tryb rozpatrywania petycji, wniosków i skarg w przypadku postępowania administracyjnego określają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określone w Dziale VIII Kodeksu zatytułowanym skargi i wnioski. I tak, tryb skargowo - wnioskowy, określony w art. 221 i następnych kpa stanowi o jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, którego zakończenie, czyli zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi, nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, a więc nie tylko postępowania odwoławczego, ale także postępowania sądowoadministracyjnego. Oznacza to, że podejmowane w trybie art. 237 § 3 kpa zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej, podlegających kontroli sądu administracyjnego. Równocześnie skarga, o której stanowi art. 227 kpa, nie jest tożsama ze skargą, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego. Strona niezadowolona ze sposobu załatwienia jej sprawy przez organ może złożyć skargę do organu właściwego – organu wyższego stopnia, a postępowanie prowadzone w tym trybie nie kończy się wydaniem rozstrzygnięcia (aktu), na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy - skargę (wniosek) skarżącego i uczestniczki postępowania z dnia (...) r. do WWINB należało, zdaniem składu orzekającego, potraktować jako skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a., której celem było zwrócenie uwagi właściwego organu nadzoru budowlanego na nieprawidłowości, jakich ich zdaniem dopuścił się inwestor wnosząc o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę. Tym samym dla WWINB pismo skarżącego stanowiło z jednej strony skargę obywatela na niezgodną z prawem ewentualną realizację przedsięwzięcia budowlanego, z drugiej zaś informację o konieczności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi (po ewentualnym przekazaniu do właściwego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego). Zdaniem Sądu jednak, pomimo, iż skarżący wyczerpał tryb zażaleniowy wskazany w art. 37 K.p.a. (złożył zażalenie do GUNB pismem z dnia (...) r.) skarga do Sądu podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna. Jak wyżej wskazano zakwalifikowanie wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru budowlanego w sprawie o pozwolenie na budowę jako skarga w rozumieniu art. 227 kpa, przesądza o braku właściwości sądu administracyjnego w stosunku do podejmowanych w ramach postępowania skargowego działań organów administracji. Konsekwentnie, skoro w tych sprawach nie jest właściwy sąd administracyjny, to skarga na bezczynność organu, wniesiona przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, była niedopuszczalna, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślenia bowiem wymaga, że sąd administracyjny kontroluje jedynie legalność prawnych form działania organów administracji publicznej, zaskarżalnych do sądu administracyjnego, i tylko w takim zakresie może badać także skargę na bezczynność. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 kt 1 powyższej ustawy.