IV SAB/Po 56/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi M.N., R. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie bezczynności w rozpoznaniu wniosku o wstrzymanie robót budowlanych 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie do załatwienia sprawy w określonym terminie; 2. stwierdza, że miała miejsce bezczynność; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie oddala skargę; 5. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie na rzecz skarżących M. N.i R. J. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. IV SAB/Po 56/16 UZASADNIENIE M. N. pismem z dnia [...] lutego 2016 r. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie (dalej: "PINB") o nakazanie inwestorowi zaprzestania prac na działce nr [...] do czasu zakończenia postępowania administracyjnego. PINB wyznaczył termin kontroli na działce nr [...] na dzień [...] marca 2016 r., na którą J. K. - inwestor, nie stawił się. W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016 r. organ stwierdził, że na ww. nieruchomości prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, na podstawie pozwolenia na budowę, znak: [...] z dnia [...] września 2015 r., którego stan zaawansowania określono jako wykonywanie ścian podziemnych fundamentów. Na podstawie dokonanych ustaleń kontroli organ nadzoru budowlanego wskazał, że budowany obiekt wykonywany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz z przepisami. M. N., R. J., R. O., P. B. oraz K. S. w dniu [...] kwietnia 2016 r. wnieśli do PINB o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. We wniosku wskazano, że roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (tj. brak ogłoszenia zawierającego dane dot. "bioz", brak zaplecza budowy, brak rzędnej ustalającej poziom zerowym w stosunku do wysokość npm, brak projektów branżowych). PINB postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwał wnioskodawców do wykazania jakiego interesu prawnego dotyczy żądanie z dnia [...] kwietnia 2016 r. PINB wezwaniem z [...] kwietnia 2016 r. wezwał autora projektu budowlanego do złożenia wyjaśnień dotyczących części rysunkowej projektu budowlanego, który nie określa ukształtowania terenu, z oznaczeniem zmian w stosunku do stanu istniejącego, nie zawiera charakterystycznych rzędnych i przekroju pionowego terenu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. pełnomocnik ww. wnioskodawców odpowiedział na wezwanie dotyczące wskazania interesu prawnego i wyjaśnił, że interes prawny jego mocodawców wywodzi z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. pełnomocnik skarżących wniósł do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WWINB") zażalenie na bezczynność PINB w Krotoszynie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na działce nr [...] w Krotoszynie. WWINB w zawiadomieniu z dnia [...] czerwca 2016 r. wskazał, że uznał zażalenie na bezczynność za skargę w trybie przepisów działu VII k.p.a. z uwagi na nieuznanie skarżących za strony. WWINB zaznaczył, że nadal nie został rozpatrzony przez PINB w Krotoszynie wniosek z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczący żądania wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Krotoszynie. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. (wpływ do PINB [...].06.2016r.) M. N. i R. J., działając przez pełnomocnika, wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność PINB w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Krotoszynie, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Skarżące wskazały, że PINB w Krotoszynie nie rozpoznał żądania z dnia [...] kwietnia 2016 r. i wniosły o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez PINB w Krotoszynie w przedmiotowej sprawie, tj. o uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2. uwzględnienie skargi na bezczynność PINB w Krotoszynie i zobowiązanie PINB w Krotoszynie do załatwienia sprawy w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez PINB w Krotoszynie w trybie autokontroli, 3. stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie - bezczynność - miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzenie PINB w Krotoszynie grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 5. zasądzenie od PINB w Krotoszynie na rzecz skarżących kosztów postępowania w kwocie [...] zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 2 x [...] = [...] zł)]. Skarżące zarzuciły naruszenie prawa w postaci art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie. PINB w Krotoszynie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. z uwagi na fakt, że w tej samej sprawie toczy się postępowanie wszczęte z wniosku M. N. z dnia [...] lutego 2016r. PINB decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. umorzył postępowanie wszczęte z wniosku M. N. z dnia [...] lutego 2016r. Organ wskazał, że po przeprowadzeniu kontroli stwierdził, że realizowana inwestycja jest prowadzona na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest ona zgodna z ustaleniami i warunkami tej decyzji, a także z projektem, w związku z czym brak jest podstaw do wydania decyzji o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że nie pozostawał w bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo uzasadniona. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczyła braku rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie wniosku M. N., R. J., R. O., P. B. oraz K. S. z dnia [...] kwietnia 2016r., dotyczącego żądania wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Krotoszynie z uwagi na ich wykonywanie w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Jak wynika z akt sprawy skarżący pismem z dnia [...] maja 2016r. (przesłanym [...] maja 2016 r.) wnieśli do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Krotoszynie, wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Oznacza to, iż strona skarżąca przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonych w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie M. N. pismem z dnia [...] lutego 2016 r. (przesłanym [...] lutego 2016 r.) wniosła do PINB w Krotoszynie o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...]przy ul. [...] w Krotoszynie. Należy wskazać, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Następnie organ wyznaczył na dzień [...] marca 2016 r. termin kontroli na przedmiotowej nieruchomości, na której inwestor - J. K. nie stawił się. Kolejny termin kontroli organ wyznaczył na [...] kwietnia 2016 r. W jej trakcie ustalono, że na przedmiotowej nieruchomości prowadzone są roboty budowlane związane z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, na podstawie pozwolenia na budowę, znak: [...] z dnia [...] września 2015 r. Na podstawie dokonanych ustaleń organ nadzoru budowlanego stwierdził, że budowany obiekt wykonywany jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz z przepisami. Z kontroli sporządzono protokół, znak: [...]. W związku z powyższym należy uznać, że organ prowadził czynności kontrolne zmierzające do załatwienia sprawy z wniosku M. N. z dnia [...] lutego 2016 r. Jednocześnie w dniu [...] kwietnia 2016 r. M. N., R. J., R. O., P. B. oraz K. S. w dniu [...] kwietnia 2016 r. wnieśli do PINB o wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. We wniosku wskazano, że roboty budowlane są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach (tj. brak ogłoszenia zawierającego dane dot. "bioz", brak zaplecza budowy, brak rzędnej ustalającej poziom zerowym w stosunku do wysokości n.p.m., brak projektów branżowych). W odpowiedzi na ten wniosek organ postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwał wnioskodawców do wykazania jakiego interesu prawnego dotyczy żądanie z dnia [...] kwietnia 2016 r. W tym miejscu Sąd wskazuje, że postępowanie w sprawie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Krotoszynie zostało rozpoczęte w momencie doręczenia organowi żądania M. N., tj. w dniu [...] lutego 2016r. i od tego momentu rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Sąd wskazuje, że organ załatwiając wniosek skarżącej, powinien wziąć pod uwagę treść art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Sąd podkreśla, że jako przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W momencie otrzymania wniosku z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotyczącego wstrzymania prowadzenia robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w Krotoszynie PINB powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z uwagi na prowadzenie tożsamego postępowania z wniosku z dnia [...] lutego 2016 r. Zamiast tego PINB wezwał wnioskodawców o wykazanie interesu prawnego dotyczącego przedmiotowego wniosku. Organ pozostawał w bezczynności, aż do [...] czerwca 2016 r., kiedy to wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (pkt 2 sentencji wyroku). W ocenie Sądu organ dopuścił się bezczynności, gdyż wprawdzie prowadził postępowanie, ale w ustawowym terminie – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Bezczynność organu polegała na tym, że w ustawowym terminie nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Zrobił to dopiero [...] czerwca 2016 r., po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu . Należy stwierdzić, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ podejmował pewne czynności w sprawie (wezwał skarżących do wykazania interesu prawnego, mimo, że od razu powinien odmówić wszczęcia postępowania z uwagi na to, że postępowanie w tej sprawie toczyło się już z wniosku M. N. z dnia [...] lutego 2016r.). Sąd wskazuje, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W związku z powyższym Sąd uznał, że bezczynność organu nie nosi cech rażącego naruszenia prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wskazuje również, że w momencie, w którym skarga wpłynęła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krotoszynie, tj. w dniu [...] czerwca 2016 r., wniosek skarżących nie był jeszcze rozpatrzony. Jednakże już po wniesieniu skargi, PINB postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016r. odmówił wszczęcia postepowania. Powyższe oznacza, że w dacie orzekania przez tutejszy Sąd nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro rozpoznanie wniosku skarżących nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak też Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Sąd nie stwierdził również podstaw do orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny, a o zwrocie kosztów postanowił w punkcie 5 sentencji wyroku, uwzględniając wniosek skarżących, na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.