IV SAB/Po 59/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego [...] na bezczynność Wojewody w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Pismem sporządzonym [...] września 2011 r. Stowarzyszenie Zwykłe [...]wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w związku z niezałatwieniem sprawy rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty P. z [...] marca 2011 r. nr [...]. Skargę na bezczynność złożono w następującym stanie faktycznym: Postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Starosta P. odmówił Stowarzyszeniu Zwykłemu [...] wydania zaświadczenia stwierdzającego, że wskazane przez wnioskodawcę działki, położone w R. podlegają ochronie w trybie przepisów rozdziału 3 ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266 ze zm.). Pismem sporządzonym dnia [...] kwietnia 2011 r. Stowarzyszenie Zwykłe [...], stosownie do treści pouczenia zawartego w postanowieniu Starosty, wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na postanowienie Starosty P. z [...] marca 2011 r. domagając się jego uchylenia w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznawszy się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, pismem z dnia [...] maja 2011 r. przekazało zażalenie Stowarzyszenia Zwykłego [...], Wojewodzie celem jego rozpatrzenia. Z uwagi jednak na fakt, że Wojewoda uznał, iż sprawa nie należy również do jego właściwości, wystąpił spór kompetencyjny. Dlatego też, w trybie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewoda w dniu [...] lipca 2011 r., wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (k.8). Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. Stowarzyszenie Zwykłe [...] wniosło do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zażalenie na bezczynność Wojewody. W uzasadnieniu złożonego zażalenia wskazano, że "minął miesiąc, a sprawa nie została załatwiona". Zażalenie to, pismem z dnia [...] lipca 2011 r. zostało przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przekazane według właściwości, tj. ministrowi właściwemu do spraw administracji publicznej (k.17). Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. strona skarżąca została poinformowana, że sprawa będąca przedmiotem zażalenia Stowarzyszenia Zwykłego [...] zostanie rozpatrzona po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 37 § 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) odmówił uznania zażalenia za uzasadnione, wskazując, że w sprawie wystąpił spór kompetencyjny, a więc nie sposób Wojewodzie zasadnie zarzucić bezczynności. Tego samego dnia Stowarzyszenie Zwykłe [...]wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty P z [...] marca 2011 r. Stowarzyszenie Zwykłe [...] zażądało wydania stosownego orzeczenia przez Wojewodę "zgodnie z podaniem bez zbędnej zwłoki", tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). W dalszej kolejności wniesiono o uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi na bezczynność Wojewody i zobowiązanie go do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez Sąd terminie. Strona skarżąca wniosła ponadto o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu złożonej skargi podniesiono, że od przekazania Wojewodzie zażalenia na postanowienie Starosty P z [...] marca 2011 r. upłynęły ponad dwa miesiące. Pomimo upływu tego okresu czasu sprawa nie została załatwiona. Zauważono, że Wojewoda nie podjął żadnych przewidzianych prawem działań aby sprawę załatwić, nie wskazał konkretnego terminu załatwienia sprawy, ani też nie zawiesił postępowania. Podkreślono przy tym, że pismo z dnia [...] lipca 2011 r. " z oczywistych względów sprawy nie załatwia". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, przedstawiając na zaistnienie sporu kompetencyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona w niniejszej sprawie skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem ( art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów ( art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej p.p.s.a.). Kognicja Sądu w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ograniczona jest do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność Wojewody polegająca - w ocenie autora skargi - na niezałatwieniu sprawy rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty P. z [...] marca 2011 r. Kwestią bezsporną pozostaje również, iż Wojewoda oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostają w negatywnym sporze kompetencyjnym dotyczącym rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Starosty P. z dnia [...] marca 2011 r., przy czym Wojewoda zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie tego sporu. Kwestią sporną pozostaje czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewoda pozostaje bezczynny w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty P. z [...] marca 2011 r. Zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie czy Wojewoda pozostawał w bezczynności w związku z niezałatwieniem sprawy rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty P. z [...] marca 2011 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym - lub nie podjął wymaganej czynności (por. Tadeusz Woś - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005 r., str. 86). Z przedłożonej Sądowi dokumentacji w sposób jednoznaczny wynika, iż skarga dotyczy bezczynności Wojewody, jako organu właściwego do rozpoznania zażalenia, na postanowienie Starosty P. z [...] marca 2011 r., którego przekazanie Wojewodzie nastąpiło pismem z dnia [...] maja 2011 r. W takich okolicznościach zasadą jest, iż stosownie do treści przepisu art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako k.p.a.) miesięczny termin do załatwienia sprawy liczyć należy od dnia otrzymania zażalenia. Jednocześnie jednak podkreślić należy, że dokonując kontroli legalności sąd administracyjny - każdorazowo - obowiązany jest uwzględniać okoliczności faktyczne - konkretnej - sprawy. Dlatego też zawodne jest formułowanie stanowisk opartych na spostrzeżeniach sformułowanych na gruncie innych stanów faktycznych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, odnosząc wynikającą z art. 35 § 3 k.p.a. zasadę należało również uwzględnić, iż w myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Zwrócić przy tym należy uwagę, że "przyczyny niezależne od organu" zostały wskazane przez ustawodawcę niezależnie od "okresów zawieszenia postępowania", co oznacza, że niezasadnie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący upatruje bezczynności organu w fakcie braku zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego. Nie może, bowiem budzić uzasadnionych wątpliwości, że samo powstanie sporu negatywnego powoduje wyłączenie możliwości działania przez każdy z organów pozostających w sporze. Wbrew argumentacji skargi, o bezczynności w rozpoznawanej sprawie można byłoby ewentualnie mówić gdyby Wojewoda nie wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (por. wyrok NSA z 09.06.1999 r. sygn. I SAB 41/99, wyrok NSA z 20.07.1999 r., sygn. I SAB 60/99). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie - pozostaje kwestią bezsporną i nie budzi wątpliwości Sądu, że - wniosek taki wniesiono do Naczelnego Sądu Administracyjnego w lipcu 2011 r. (k.8) Skoro zatem, nierozstrzygnięte pozostaje, który organ jest właściwy do rozpoznania zażalenia Stowarzyszenia Zwykłego [...]na postanowienie Starosty P. z [...] marca 2011 r., to do dnia rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego nie sposób zasadnie zarzucić Wojewodzie bezczynności w tej kwestii. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że z woli ustawodawcy, do czasu rozstrzygnięcia sporu o właściwość organ administracji publicznej podejmuje tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub słuszny interes obywateli (art. 23 k.p.a.). Oczywiście uwadze Sądu nie umknęło, że w rozpoznawanej sprawie stronami sporu są Wojewoda, tj. organ rządowej administracji zespolonej (art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie Dz.U. z 2009 Nr 31, poz. 206) i samorządowe kolegium odwoławcze tj. organ jednostki samorządu terytorialnego(art. 5 § 2 pkt 6 k.p.a.), a więc rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyć będzie sporu kompetencyjnego, a nie sporu o właściwość. Jak podkreśla się jednak w literaturze przedmiotu, choć w art. 23 k.p.a. jest mowa tylko o sporach o właściwość, to należy przyjąć, że przepis ten dotyczy również sporów kompetencyjnych (por. A. Skoczylas, Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA, Warszawa 2008, s. 209). Nie może zatem budzić uzasadnionych wątpliwości, że powstanie sporu kompetencyjnego w niniejszej sprawie, wywołało konkretny skutek prawny, którym jest utrata, do czasu rozstrzygnięcia tego sporu, zdolności prawnej przez organy pozostające w sporze kompetencyjnym do załatwienia sprawy zażalenia Stowarzyszenia Zwykłego [...] (por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, warszawa 2011, s. 135). Reasumując, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wojewodzie nie można było zasadnie zarzucić bezczynności w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie Starosty P. z [...] marca 2011 r. Z tego powodu, mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skarga została oddalona.