IV SAB/Po 59/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi Zarządu [...] w W. na bezczynność [...] S.A. w [...] w przedmiocie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli na drodze wewnętrznej postanawia odrzucić skargę W dniu [...] sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga Zarządu Krajowego Samorządnego Związku Zawodowego [...] Rzeczypospolitej Polskiej w W. (zwanego dalej: Zarząd, skarżący) na bezczynność [...] S.A. w Warszawie (zwanych dalej: [...]) w przedmiocie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli na drodze wewnętrznej. W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Zarząd, powołując się na upoważnienie Zarządu Krajowego Samorządnego Związku Zawodowego [...] Rzeczypospolitej Polskiej, zwrócił się [...] z żądaniem usunięcia we właściwym trybie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych oraz zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu na drodze – ul. [...] w G. oraz na [...] 1 w R.. W ocenie Zarządu podmiot publicznoprawny(Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego) nie może w sposób całkowicie dowolny decydować o udostępnieniu drogi wewnętrznej . W jego ocenie w szczególności za sprzeczne z prawem należałoby uznać udostępniania przez podmiot publicznoprawny drogi wewnętrznej tylko niektórym podmiotom, wybranym przy pomocy nieznanego kryterium lub kryterium znanego, ale którego nie można by uznać za sprawiedliwe lub uzasadnione koniecznością ochrony wartości godnych ochrony. Takie działanie w przypadku dróg wewnętrznych zarządzanych przez podmioty publicznoprawne lub stanowiących własność takich podmiotów należałoby uznać za nierówne traktowanie przez władze publiczne, a więc sprzeczne z zasadą równości wysłowioną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W odpowiedzi na powyższy wniosek [...] poinformowało, pismem z dnia [...] maja 2017 r., iż nie widzi podstaw do umieszczenia przy dworcu kolejowym R. Główny oraz dworcu kolejowym G. oznakowania miejsc parkingowych dla taksówek zgodnie z przepisami zawartymi w Rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. z 2002 r., Nr 170, poz. 1393 z późn. zm.). Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Zarząd skierował do [...] ponaglenie, powołując się na art. 37 § 1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zarząd występując ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucił [...] naruszenie przepisów prawa materialnego: przepisów § 2 ust. 1 lit. i) w związku z § 2 ust. 2, § 3 ust. 1a pkt 6), § 12 ust. 5 i ust. 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) oraz naruszenie przepisów postępowania: art. 6, art. 7, 35 § 1 - § 3 Kpa i wniósł o uznanie zasadności skargi; zobowiązanie [...] w wyznaczonym terminie do przeprowadzenia kontroli na drodze wewnętrznej - ul. [...] w G.; zobowiązanie [...] do stwierdzenia albo uznania obowiązków, wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, na wszystkich drogach wewnętrznych zarządzanych przez [...], a także stwierdzenie, że [...] dopuściły się bezczynności oraz, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na cywilnoprawny charakter sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga, jako złożona w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego, podlega odrzuceniu. Kontrola legalności działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje każdej możliwej formy działania organów administracji publicznej, lecz jedynie te, o których stanowi art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej: "). Zgodnie z ostatnio przywołaną regulacją kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Dodatkowo art. 3 § 3 Ppsa rozszerza wspomnianą powyżej kontrolę na sprawy, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kompetencje sądów administracyjnych. Skarżący przedmiotem skargi uczynił bezczynność [...] w przedmiocie przeprowadzenia obowiązkowej kontroli na drodze wewnętrznej, w związku z żądaniem usunięcia we właściwym trybie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych oraz zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 1155/15, postanowienie z dnia 9 grudnia 2015 r., dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) nie każde działanie podjęte przez organ gminy jest działaniem z zakresu administracji publicznej, a w związku z tym nie każda czynność organu podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W ocenie tego Sądu, którego stanowisko Sąd w składzie niniejszym podziela, usytuowanie znaku drogowego (sygnału drogowego) na drodze nie będącej drogą publiczną nie ma charakteru czynności z zakresu administracji publicznej. Skoro bowiem znak (znaki) został posadowiony na drodze będącej wprawdzie własnością miasta na prawach powiatu (w niniejszej sprawie Miasta G. ), lecz nie stanowiącej drogi publicznej, to czynność ta mieści się w zakresie uprawnień właścicielskich gminy, a nie zadań z zakresu administracji publicznej. Należy bowiem wyjaśnić, ze zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm., zwanej dalej: Uodp), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne dzielą się na: krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne (art. 2 ust. 1 Uodp). Przy czym zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm., zwanej dalej: PrD) zarządzanie ruchem na drogach publicznych położonych w miastach na prawach powiatu należy do Prezydenta miasta. Zatem jedynie w odniesieniu do takich dróg zarządzanie ruchem stanowi zadanie z zakresu administracji publicznej. Natomiast drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 Uodp). Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie takich dróg oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu (art. 8 ust. 2 Uodp). Także do tego podmiotu należy zarządzanie ruchem na tych drogach (art. 10 ust. 7 PrD). Wskazać zaś należy, że wprawdzie w niniejszej sprawie właścicielem drogi jest M. G. , ale przedmiotowa droga jest drogą wewnętrzną. Zarządzanie ruchem, jak i oznakowanie takich dróg należy do właściciela drogi, który nie ma w tym zakresie obowiązku podejmowania żadnych aktów o charakterze publicznoprawnym. W związku z tym umiejscowienie znaków drogowych nie było poprzedzone żadnym aktem, lecz miało wyłącznie charakter czynności faktycznej. W takiej sytuacji nie można uznać, że działania odnoszące się do kwestii posadowienia znaków drogowych przybrało formę czynności z zakresu administracji publicznej. Miało ono wyłącznie charakter właścicielski, cywilnoprawny. Wyjaśnić przy tym należy, że zakres kontroli sądowoadministracyjnej nie rozciąga się na każdą działalność organów administracji publicznej. Kognicja sądów administracyjnych dotyczy wyłącznie takich sporów pomiędzy określonym podmiotem, a organem administracji publicznej, które powstały na gruncie stosunków administracyjnoprawnych. Sądy administracyjne badają wyłącznie tę sferę aktywności administracji publicznej, w jakiej została ona upoważniona do władczego i jednostronnego kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów w stosunku do niej zewnętrznych i jej nie podporządkowanych. Spory pomiędzy organami administracji publicznej a innymi podmiotami, nawet wówczas, gdy dotyczą praw i obowiązków powstałych na gruncie określonego stosunku prawnego, lecz nie charakteryzującego się nadrzędnością organów administracyjnych wyrażającą się we władczym kształtowaniu tych praw i obowiązków, nie są sporami o charakterze administracyjnoprawnym. Dotyczy to w szczególności sporów powstałych na gruncie prawa cywilnego, gdzie w razie konfliktu o wzajemnych prawach i obowiązkach stron stosunku cywilnoprawnego, w sposób władczy, rozstrzyga sąd powszechny. Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Jak wskazano bowiem wyżej organizacja ruchu oraz czynności prowadzące do ustawiania znaków drogowych czy też takich urządzeń jak progi zwalniające na drogach wewnętrznych ( a także ich kontrola) , nie należą do sfery działań podejmowanych przez administrację publiczną. Po wtóre według art. 10 ust. 2 PrD nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach: 1) wojewódzkich; 2) powiatowych; 3) gminnych; 4) publicznych położonych w miastach na prawach powiatu i w mieście stołecznym W. oraz 5) wewnętrznych położonych w strefach ruchu lub strefach zamieszkania sprawuje wojewoda. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 10 PrD organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. A zatem [...] nie jest podmiotem, do którego mogłaby być skutecznie skierowana skarga skarżącego, albowiem to Wojewoda sprawuje nadzór nad ruchem na drogach wewnętrznych. Zupełnie ubocznie jedynie Sąd wskazuje, że akta sprawy, w szczególności treść skargi, wskazują, że rzeczywiste oczekiwania skarżącego oscylują raczej wokół materii z zakresu ochrony konkurencji, aniżeli z zakresu administracji publicznej. Zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie należy do właściwości sądu administracyjnego i dlatego - na podstawie o art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 3 Ppsa – skarga podlegała odrzuceniu.