IV SAB/Po 61/19

Sygn. [...] IV SAB/Po 61/19 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. O. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego R. O. kwotę [...]zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie R. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w związku z niezałatwieniem przez Burmistrza Miasta żądania strony z dnia 11.10.2018 r. (wpływ do organu w dniu 15.10.2018 r.) wznowienia postępowania w sprawie decyzji Burmistrza Miasta znak: [...] z dnia 28.02.2018 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i nadbudowę budynku inwentarskiego w m. Łukaszew 5, działka nr [...]. Skarżący wniósł o: 1. wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza Miasta bez zbędnej zwłoki tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., 2. uwzględnienie skargi na bezczynność przez WSA w Poznaniu i zobowiązanie Burmistrza Miasta do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez WSA w Poznaniu terminie, w przypadku niezałatwienia sprawy przez Burmistrza Miasta w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), 3. stwierdzenie, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), 4. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa), 5. przyznanie od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości polowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.), 6. zasądzenie od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (lx stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej [...] zł). Skarżący stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia prawa w postaci art. 35 § 1 k.p.a. i 12 k.p.a. polegającego na bezczynności organu. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że postanowieniem znak: [...] z dnia 29.10.2018 r. Burmistrz Miasta wznowił postępowanie administracyjne, ale samo wznowienie nie załatwiło podania skarżącego z dnia 11.10.2018 r. Skarżący wskazał, że SKO w L. decyzją [...] z dnia 14 grudnia 2018 r. stwierdziło nieważność decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, więc Burmistrz Miasta powinien umorzyć prowadzone postępowanie wznowieniowe, albowiem stwierdzenie nieważności decyzji powoduje usunięcie decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc i w takiej sytuacji (stwierdzenia nieważności decyzji) należy umorzyć postępowanie wznowieniowe, które stało się bezprzedmiotowe. Skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 20.12.2018 r. (wpływ do Urzędu Miejskiego w P. w dniu 21.12.2018 r.). Burmistrz Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o : 1. oddalenie w całości skargi, wniesionej przez skarżącego na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie nie załatwienia sprawy z wniosku z dnia 11 października 2018r. dotyczącego wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2018r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę i nadbudowę budynku inwentarskiego w miejscowości Ł. 5, działka [...], 2. odmowę zobowiązania Burmistrza Miasta do załatwienia sprawy opisanej w pkt 1, 3. odmowę stwierdzenia, że Burmistrz Miasta dopuścił się bezczynności, 4. z ostrożności o odmowę stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 5. odmowę przyznania od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w postaci połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 6. zasądzenie od skarżącego na rzecz Organu kosztów postępowania sądowego, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi Burmistrz wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 29 października 2018r. znak: [...] Burmistrz Miasta, na wniosek skarżącego, reprezentowanego przez pełnomocnika J. K., wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 28 lutego 2018r. znak: [...], ustalającą warunki zabudowy na rzecz K. i M. S. na działce nr [...] położonej w Łukaszowie na przebudowę z nadbudową budynku inwentarskiego. Wskazane postanowienie zostało doręczone w dniu 30 października 2018r. Pismem z dnia 20 grudnia 2018r. skarżący wniósł w dniu 21 grudnia 2018r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. ponaglenie strony na bezczynność Burmistrza Miasta w sprawie wznowionego postępowania. Burmistrz Miasta przesłał ponaglenie do Samorządowego kolegium Odwoławczego w L. w dniu 27 grudnia 2018r., a więc z zachowaniem terminu określonego w art. 37 § 5 k.p.a. kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018r. poz.2096 z późn. zm.). Postanowieniem z dnia 4 stycznia 2019r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uznało ponaglenie za uzasadnione. Wyznaczono organowi 7 dniowy termin od daty otrzymania postanowienia na wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie bądź orzeczenia o zawieszeniu postępowania. Jednocześnie uznano, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotowe postanowienie Organ otrzymał w dniu 9 stycznia 2019r. Natomiast w dniu 21 grudnia 2018r. Burmistrz Miasta otrzymał decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w L. z dnia 14 grudnia 2018r. znak [...] stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2018r. znak: [...] ustalającej na rzecz K. i M. S. warunki zabudowy w Łukaszowie, obręb Ł., dz. nr [...] dla przebudowy i nadbudowy budynku inwentarskiego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, W przypadku, gdy wskazaną decyzję strony postępowania otrzymały w tym samym dniu co organ, to stała się ona ostateczna w dniu 5 stycznia 2019r. Z sentencji wskazanego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 4 stycznia 2019r. znak: [...] wynika, że organ w terminie do dnia 16 stycznia 2019r. zobligowany był do wydania decyzji merytorycznej bądź orzeczenia o zawieszeniu postępowania dotyczącej wznowionego postępowania. Jednocześnie organ, z uwagi na uzyskanie w dniu 5 stycznia 2019r. przymiotu ostateczności decyzji Samorządowego kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 grudnia 2018r. znak: [...] stwierdzającej nieważność opisywanej decyzji o warunkach zabudowy, nie miał podstaw do wydania rozstrzygnięć opisanych w sentencji postanowienia i to w terminie tam wskazanym. W opisanej bowiem sytuacji postępowanie wznowieniowe stało się bezprzedmiotowe. Po otrzymaniu w dniu 9 stycznia 2019r. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 4 stycznia 2019r. znak: [...] organ pismem z dnia 15 stycznia 2019 r. zawiadomił strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji w sprawie wznowionego postępowania administracyjnego w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia. Po bezskutecznym upływie 7 dniowego terminu do zapoznania się z aktami sprawy, w dniu 25 stycznia 2019r. Burmistrz Miasta wydał decyzję znak: [...] o umorzeniu postępowania wznowieniowego, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa) służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 Ppsa (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a Ppsa). W myśl art. 149 § 2 Ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b Ppsa stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 j.t., zwanej dalej: Kpa) przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 Ppsa). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 Kpa (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK [...], dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK [...] dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując tę część rozważań, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a Kpa, skoro skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierował do organu wyższego stopnia ponaglenie. Bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art.3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Ponadto zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. W niniejszej sprawie skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2018 r., [...], w dniu 15 października 2018 r. (data wpływu do Burmistrza Miasta). Następnie organ po 14 dniach wydał postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego (postanowienie z 29.10.2018 r.). Skarżący w dniu 21.12.2018 r. wniósł ponaglenie do organu. Do tego momentu (prawie 2 miesiące) organ nie podjął żadnych czynności procesowych, więc należy uznać że w tym okresie czasu pozostawał w bezczynności w załatwieniu sprawy z wniosku o wznowienie postepowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z 4 stycznia 2019 r., znak [...], uznało ponaglenie za uzasadnione i wyznaczyło organowi 7 - dniowy termin na rozstrzygnięcie sprawy. Organ otrzymał ww. postanowienie w dniu 9 stycznia 2019 r., natomiast, decyzję o umorzeniu postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego wydał 25 stycznia 2019 r., więc również z przekroczeniem ww. 7-dniowego terminu. Sąd wskazuje, że bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie w istocie wynikała z faktu wydania przez Kolegium w L. decyzji z dnia 14 grudnia 2018 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta z dnia 28 lutego 2018 r., [...], która to decyzja była przedmiotem postępowania wznowieniowego. Organ przekazując do Kolegium ponaglenie wskazał, że postanowił wstrzymać się z wszelkimi krokami w sprawie do czasu stwierdzenia przez Kolegium, czy decyzja, o której stwierdzenia nieważności zwrócił się pełnomocnik R. O. jest ważna. Organ jednak nie podjął w tym celu żadnych kroków procesowych. Organ nie wskazał innego terminu załatwienia sprawy, ani nie zawiesił postępowania. Wobec powyższego organ po upływie miesiąca od momentu wniesienia wniosku o wznowienie postępowania do momentu wydania decyzji o umorzeniu tego postępowania pozostawał w bezczynności, ponieważ naruszył terminy określone w art. 35 kpa. Bezsporne jest, że już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Burmistrza Miasta (co miało miejsce w dniu 8.01.2019 r.), a przed rozpoznaniem tej skargi (wydaniem wyroku) organ administracji, któremu zarzucano bezczynność, wydał decyzję z dnia 25 stycznia 2019r. znak:GK.6730.4.2018.4.2019, którą umorzył postępowanie wznowieniowe z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Powyższe oznacza, że w dacie orzekania przez tutejszy Sąd nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia, o jakim mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. i zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy. Skoro wydanie postanowienia nastąpiło po wniesieniu skargi, a przed dniem wydania wyroku w sprawie, musiało to skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jak też Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. Zgodnie z ww. przepisem Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Nadal jednak na Sądzie spoczywał określony w art. 149 § 2 p.p.s.a. obowiązek stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Każda bezczynność w postępowaniu jest naruszeniem prawa, godzi bowiem w zasady prowadzenia postępowania wskazane w k.p.a. (art. 12, art. 35, art. 36 tej ustawy), jednak nie każda bezczynność powoduje, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej przez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., III SAB/Gd 13/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Dla oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. W ocenie Sądu bezczynność w niniejszej sprawie nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa, ponieważ organ pozostawał w przekonaniu, że nie jest bezczynny ze względu na równolegle prowadzone postępowanie z wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Błędem organu był brak podjęcia jakichkolwiek czynności procesowych w tym zakresie (np. zawieszenie postępowania lub zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy). Sąd wskazuje, że uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa może stanowić jedną z przesłanek odmowy wymierzenia organowi grzywny. Wymierzenie grzywny winno być związane z oceną sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego. Mając na uwadze, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie bezczynności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł racjonalnych przesłanek do wymierzenia organowi grzywny. Sąd w pozostałym zakresie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku). O zwrocie kosztów Sąd postanowił na mocy art. 200 i art. 205 p.p.s.a. (pkt 5 wyroku).