IV SAB/Po 63/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Wójta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta [...] do rozpoznania wniosku T. W. z dnia [...] sierpnia 2015 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; 2. uznaje, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego T. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dnia [...] maja 2015r. T. W. reprezentowany przez pełnomocnika, swojego ojca S. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Urzędu Gminy [...], gdyż jak podał do dnia złożenia skargi nie otrzymał odpowiedzi na pismo z dnia 7 sierpnia 2014r. Do skargi dołączył pismo z dnia 7 sierpnia 2014r. (data wpływu do urzędu w dniu 8 sierpnia 2014r.), z którego wynikało, że zwrócił się do urzędu z pytaniem jakie działki i w jakiej cenie zakupiła w tym roku od Urzędu Gminy firma J. i czy zakup ten nastąpił w formie przetargu oraz czy na zakup była zgoda Rady Gminy. Zwrócił się również o podanie w jakiej cenie firma J. zakupiła od Urzędu Gminy gazociąg i czy sprzedaż ta odbyła się w formie przetargu i za zgodą Rady Gminy. Jakie jeszcze inne transakcje były przeprowadzone miedzy Urzędem Gminy i firmą J. w okresie, kiedy to stanowisko wójta sprawował i sprawuje T. C. W piśmie podał, że otrzymane informacje będzie weryfikował. W odpowiedzi na to zapytanie Wójt Gminy [...] pismem z dnia 19 sierpnia 2014r. zobowiązał Skarżącego do podania, jakiej firmy J. pytanie dotyczy. Wójt wyjaśnił, że na terenie Gminy funkcjonuje kilka podmiotów, których nazwa własna zawiera słowo J. a zobowiązany do udzielenia informacji publicznej dla właściwego rozpoznania sprawy, ma obowiązek wyjaśnić treść żądania Wnioskodawcy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podając, że odpowiedzi udzielił T. W. w dniu [...] sierpnia 2014r. w/w pismem o sygn. [...]. Nadto podał, że S. W. złożył równocześnie skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], gdzie przesłano potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię dokumentacji. Zarządzeniem z dnia [...] czerwca 2015r. z uwagi na fakt, że skargę w sprawie pisma T. W. złożyła inna osoba, tj S. W. zobowiązano S. W. do wskazania interesu prawnego do złożenia skargi w sprawie pisma innej osoby, w przypadku zaś, gdy S. W. występuje jako pełnomocnik T. W., do złożenia pełnomocnictwa i wykazania uprawnień do występowania w charakterze pełnomocnika. W odpowiedzi na to zarządzenie S. W. złożył pełnomocnictwo od syna T. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do generalnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Od razu należy w tym miejscu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także tej, której organ faktycznie nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie "zwykłym" pismem. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. W myśl art. 21 in principio u.d.i.p. do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania tej skargi należy stwierdzić, że jej przedmiotem uczyniono bezczynność Wójta [...] w zakresie wniosku złożonego przez Skarżącego w dniu [...] sierpnia 2014r., a dotyczącego podania informacji dotyczących transakcji zawieranych przez Gminę z firmą J., a w szczególności podania jakie działki i w jakiej cenie zakupiła od Urzędu Gminy ta firma, czy zakup nastąpił w formie przetargu i za zgoda Rady Gminy, w jakiej cenie firma J. zakupiła od Urzędu Gminy gazociąg i czy sprzedaż ta odbyła się w formie przetargu i za zgodą Rady Gminy, oraz jakie jeszcze inne transakcje były przeprowadzone miedzy Urzędem Gminy i firmą J. w okresie kiedy stanowisko wójta sprawował i sprawuje T. C. W związku z powyższym dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest wstępne ustalenie, czy żądana przez Wnioskodawcę informacja rzeczywiście stanowi informację publiczną, a także, czy Wójt [...] należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Wprawdzie w niniejszej sprawie strony nie uznawały tych okoliczności za sporne, ale Sąd w granicach swej kognicji był zobligowany z urzędu przeprowadzić w tym zakresie własne rozważania. Wobec tego należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 Konstytucji). Podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą to informację należy rozumieć, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych oraz treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej (zob. art. 6 ust. 1 pkt 4 litach u.d.i.p.), o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.) W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). W świetle powołanych przepisów u.d.i.p. oraz Konstytucji RP pojęcie informacji publicznej musi być rozumiane szeroko. W orzecznictwie i piśmiennictwie powszechnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia przy tym jest, w jaki sposób dokumenty znalazły się w posiadaniu adresata wniosku oraz to czy znajdują się one w posiadaniu także innego podmiotu. Ważne jedynie jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez tego adresata wniosku i odnosiły się do niego bezpośrednio. Na tym tle normatywnym, żądane przez Wnioskodawcę informacje w postaci informacji o transakcjach zawieranych przez gminę z firmą J. dotyczących majątku gminy, działek, gazociągu, cen, trybu sprzedaży, przeprowadzania przetargu, uzyskania zgody Rady Gminy należało uznać za informacje publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, Wójt Gminy jako organ wykonawczy gminy był właściwym adresatem wniosku, czego żadna ze stron niniejszego postępowania nie kwestionowała. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do podjęcia przez podmiot zobowiązany właściwych działań określonych w przepisach prawa. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej winno zakończyć się przewidzianymi prawem czynnościami zmierzającymi do załatwienia wniosku. Organ, do którego wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej w pierwszej kolejności powinien rozważyć możliwość udostępnienia informacji w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 u.d.i.p.). W razie stwierdzenia, że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie pozwalają na udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku, należy powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W przypadku, gdy wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, organ jest zobowiązany postępowanie umorzyć (art. 14 u.d.i.p.). W sytuacji zaś, gdy żądana informacja publiczna nie może być udzielona ze względu na ograniczenia przewidziane w art. 5 u.d.i.p., w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, organ odmawia udzielenia informacji w formie decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Także w sytuacji, gdy żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a wnioskodawca nie wykaże, że uzyskanie ww. informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, wydaje na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W sytuacji zaś, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ winien poinformować wnioskodawcę pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Forma decyzji administracyjnej jest przewidziana wyłącznie dla rozstrzygnięć dotyczących informacji publicznych, bowiem tylko do takich informacji znajduje zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej. W wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt III SAB/Łd 34/14 (Lex nr 1562788) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że: " Wniesienie skargi na bezczynność jest uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności." . U.d.i.p. nie statuuje żadnych wymogów formalnych co do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek taki może być złożony również ustnie (art. 10 ust. 2 u.d.i.p.) W przedmiotowej sprawie Skarżący domagał się udzielenia informacji publicznych dotyczących sprzedanych przez gminę działek, gazociągu, ich ceny i formy sprzedaży na rzecz konkretnej firmy. Domagał się również udzielenia informacji w zakresie innych transakcji dokonywanych przez gminę z tą firmą w czasie urzędowania Wójta. Zakres żądanych informacji mieści się w granicach zakreślających definicję informacji publicznej. Dotyczy mianowicie kwestii dysponowania majątkiem gminy, dokonywania konkretnych transakcji za określoną cenę. Okoliczności tych zobowiązany do ich udzielenia – organ wykonawczy gminy, reprezentujący ją na zewnątrz – Wójt, nie kwestionował. Uznał, że wniosek jest nieprecyzyjny, nie wskazuje bowiem dokładnie, której firmy J. zapytanie dotyczy, a jak podał, na terenie gminy funkcjonuje kilka podmiotów, których nazwa własna zawiera słowo J. W ocenie Sądu, mimo, że u.d.i.p. wprost nie reguluje kwestii precyzowania wniosków, nie można uznać, że wzywanie wnioskującego o udzielenie informacji publicznej nie jest dopuszczalne. Skoro bowiem na organie ciąży obowiązek udzielenia odpowiedzi na wniosek – udzielenia konkretnej informacji, wniosek musi być sprecyzowany. Jeżeli, jak podał Wójt, na terenie gminy funkcjonuje kilka podmiotów, których nazwa własna zawiera słowo J. i Wójt nie jest w stanie, bez narażenia się na zarzut bezczynności, udzielić prawidłowej odpowiedzi w zakresie żądanej informacji, zasadne jest zobowiązanie wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku. Wezwanie to powinno zawierać jednak również termin do udzielenia odpowiedzi i pouczenie o postępowaniu w razie braku zachowania terminu. W innej bowiem sytuacji, a taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, nie można uznać, że organ dokonał wszelkich czynności związanych z rozpoznaniem wniosku. W przedmiotowej sprawie Wójt kierując zobowiązanie do sprecyzowania wniosku do Skarżącego, nie podjął następnie żadnej czynności, tym samym sprawy nie zakończył. Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia również w sytuacji, gdy organ prowadzi postępowanie, to jednak mimo ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie aktu ani innej czynności. W sprawach uregulowanych w u. d.i.p., jak już wyżej wskazano, realizacja obowiązku organu do udzielenia informacji publicznej następuje w drodze pisemnego udzielenia informacji, wydania decyzji odmownej lub umarzającej postępowanie. Zobowiązanie do sprecyzowania wniosku nie należy do czynności kończących postępowanie. Organ administracji publicznej w zakresie swojego działania winien działać w oparciu o zasady ogólne kpa a także o zasady wskazane w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. Zgodnie z art. 10 ust. 3 tego Kodeksu urzędnik winien zwrócić uwagę osób lub innych jednostek na ewentualne błędy i braki w dokumentach dając im możliwość ich skorygowania. Zgodnie z art. 15 ust. 3 tego Kodeksu urzędnik służy jednostce poradą dotyczącą możliwego sposobu postępowania w sprawie wchodzącej w zakres jego postępowania. W niniejszej sprawie organ uczynił zadość swoim obowiązkom częściowo. Nie zakreślił bowiem Wnioskodawcy terminu w jakim ma być udzielona odpowiedź, ani nie podał konsekwencji niedochowania terminu. Brak zakreślenia terminu do uszczegółowienia wniosku nie może powodować negatywnych konsekwencji dla strony. Nadto do dnia wyrokowania nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem z [...] sierpnia 2014r. Za błędne w świetle przepisów u.d.i.p. uznać należy przekonanie organu, że w sytuacji, gdy wnioskodawca nie sprecyzował wniosku po zobowiązaniu, które nie wskazywało Wnioskodawcy terminu do wykonania tego obowiązku, należy pozostawić wniosek bez odpowiedzi. Stanowisko to bowiem nie znajduje oparcia w przepisach u.d.i.p. Zauważyć należy, że przepisy u.d.i.p. zawierają wyczerpujące uregulowania w zakresie postępowania z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a przepisy k.p.a. mają do tego postępowania zastosowanie jedynie w zakresie decyzji administracyjnych, co wynika z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Z powyższego wynika, że w dniu orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie Wójt [...] pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2014 r. – wniosek nie został bowiem rozpoznany, a wezwanie do jego sprecyzowania nie było wyczerpujące., w związku z czym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., zobowiązał Wójta [...] do rozpoznania ww. wniosku skarżącego w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy z prawomocnym wyrokiem (pkt 1 wyroku). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność, Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). W tym zakresie Sąd wziął w szczególności pod uwagę okoliczność, że Wójt nie zachowywało się w tej sprawie biernie, w terminie 14 dni wezwał Wnioskodawcę (wprawdzie z uchybieniami) do uzupełnienia wniosku. Z tych samych względów Sąd nie uznał za zasadne wymierzenia Wójtowi grzywny przewidzianej w art. 149 §2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw.z 205 p.p.s.a. Do kosztów należnych Skarżącemu od organu wliczono uiszczony przez Skarżącego wpis w kwocie 100 zł.