IV SAB/Po 65/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi H. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: 1. umorzyć postępowanie, 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych. Złożona w niniejszej sprawie skarga H. S. dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w związku z nierozpoznaniem odwołania od decyzji Burmistrza J. odmawiającej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skargę złożono w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] 2010 r. Burmistrz J. odmówił H. S. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu 25.08.2010 r. W przewidzianym ustawą terminie H. S. wniosła odwołanie od decyzji Burmistrza J. z [...].2010 r. Jak wynika z prezentaty Urzędu Miejskiego w J. odwołanie złożono w urzędzie miasta 26.08.2010 r. Natomiast, jak dowodzi widniejąca na sporządzonym [...].2010 r. piśmie Burmistrza J. pieczęć Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., do organu II instancji odwołanie skarżącej wpłynęło w dniu [...].09.2010 r. W dniu 13.10.2010 r. pełnomocnik H. S. sporządził i nadał w Urzędzie Pocztowym w Krotoszynie skargę na bezczynność Kolegium spowodowaną nierozpoznaniem w terminie odwołania od decyzji Burmistrza J.. W skardze do sądu reprezentujący skarżącą pełnomocnik profesjonalny wniósł o wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stosownego orzeczenia, uwzględnienia skargi w trybie autokontroli; a także o uwzględnienie skargi na bezczynność SKO w K. i zobowiązanie Kolegium do załatwienia sprawy- "rozpatrzenia zażalenia". Ponadto reprezentujący skarżącą radca prawny wniósł o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem wynagrodzenia pełnomocnika w kwocie 480 zł, tj. dwukrotnej stawki minimalnej. Skarga w niniejszej sprawie została złożona za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., do którego wpłynęła [...].2010 r. Tego samego dnia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało decyzję utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza J. odmawiającą przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Decyzję tę, jak wynika z druku zwrotnego potwierdzenia odbioru, nadano w Urzędzie Pocztowym w K. 18.10.2010 r., a pełnomocnikowi skarżącej doręczono w dniu 20.10.2010 r. (k. 16 i n.) W przewidzianym ustawą terminie H. S. wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Sprawę zarejestrowano pod sygnaturą IV SA/Po 985/10. W odpowiedzi na skargę złożoną w niniejszej sprawie Kolegium wniosło o jej oddalenie podnosząc, że w dniu 01.10.2010 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną na której pomimo nieobecności stron ogłoszono decyzję. Natomiast po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego sporządzono uzasadnienie do niej, które zostało skierowane do wszystkich stron postępowania dopiero [...].2010 r. Na rozprawie w dniu 18.01.2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) przeprowadził dowód z akt administracyjnych sprawy IV SA/Po 985/10 oraz załączonego się w tych akt pisma Burmistrza J. z 31.08.2010 r. wraz z prezentatą Kolegium dokumentującą datę wpływu odwołania w dniu 02.09.2010 r.(k. 11 akt adm. II instancji), decyzji SKO w K. z [...].2010 r., odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza J. (k. 10 akt adm.), decyzji Burmistrza J. z 23.08.2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem skargi jest zarzucana bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, polegająca na niewydaniu orzeczenia drugoinstancyjnego, po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącą od decyzji wydanej przez Burmistrza J. 23.08.2010 r. Podkreślenia przy tym wymaga, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolowanie działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem ( art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów ( art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 – dalej ppsa). Kognicja Sądu w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ograniczona jest do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki umorzenia postępowania. W postępowaniu tym Sąd nie może badać w szczególności zagadnień merytorycznych, jak również oceniać przyczyn niepodjęcia przez organ czynności, do których obowiązany był na mocy przepisów administracyjnego prawa materialnego. Zagadnienia te mogą stać się przedmiotem kontroli sądu administracyjnego dopiero w przypadku wytoczenia skargi na rozstrzygnięcie organu, w tym przypadku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...].2010 r. W świetle powyższego zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pozostawało w bezczynności i kiedy ewentualnie bezczynność ta ustała. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podjął w sprawie żadnych czynności, albo wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania stosownym aktem administracyjnym - lub nie podjął wymaganej czynności (por. Tadeusz Woś - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005 r., str. 86). Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.), a także dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.), jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a jednocześnie nie powoduje nadmiernego przedłużenia w sprawie. Co do zasady więc sąd administracyjny kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym, z tym, że w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę według stanu sprawy z daty orzekania, tj. ściślej z daty zamknięcia rozprawy poprzedzającej orzekanie (por. wyrok NSA z 06.10.2000 r., sygn. IV SA 105/00). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. przekazało Sądowi wyłącznie skargę H. S., dotyczącą bezczynności tego organu oraz odpowiedź na tę skargę. Ustaliwszy, że skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu również drugą skargę, która została zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 985/10 oraz, że znajdująca się w tych aktach administracyjnych dokumentacja ma istotne znaczenie dla oceny zasadności złożonej również w niniejszej sprawie skargi, na rozprawie przeprowadzono dowód z akt IV SA/Po 985/10, co zostało udokumentowane w protokole rozprawy. W oparciu o wskazany materiał dowodowy Sąd ustalił, że odwołanie H. S. od decyzji Burmistrza J. [...]08.2010 r. wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. dnia 02.09.2010 r. (k.13). Data ta miała zasadnicze znaczenie, dla stwierdzenia bezczynności organu, bowiem jak przyjmuje się w piśmiennictwie termin załatwienia sprawy przez organ odwoławczy liczy się od dnia wpływu odwołania do organu odwoławczego (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, s. 281). Skoro zatem bezsporną datą wpływu odwołania do organu odwoławczego był dzień 02.09.2010 r., to wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym upływał z dniem 02.10.2010 r. Tymczasem, przekazana przez organ odwoławczy dokumentacja, dowodzi, iż decyzję utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza J. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało [...].2010 r. Data wydania decyzji została udokumentowana przez sam organ II instancji, który z ciążącego na nim z mocy art. 107 § 1 k.p.a. obowiązku wskazania "daty wydania" decyzji wywiązał się poprzez wskazanie dnia [...].2010 r. Nawiązując natomiast do argumentacji odpowiedzi na skargę wskazać należy, że wbrew twierdzeniom organu ustawodawca wprost, załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej utożsamił z – wydaniem – decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.). Nie może też budzić uzasadnionych wątpliwości, że ciążącym na Kolegium w tej sprawie obowiązkiem było załatwienie sprawy w sposób odpowiadający wymogom kodeksu postępowania administracyjnego (art. 104 § 1 kpa). Podkreślenia przy tym wymaga, że jak zauważa się w orzecznictwie NSA – załatwienie sprawy administracyjnej - polega na - wydaniu i doręczeniu - stronie decyzji. Jeśli zatem nie nastąpiło doręczenie decyzji, nie można mówić o istnieniu decyzji, lecz jedynie o nieakcie, czyli decyzji nieistniejącej, niewywołującej żadnych skutków prawnych (por. wyrok NSA z 23.07.2009 r., sygn. I OSK 1467/08). Odnosząc się natomiast do argumentu rzekomego ogłoszenia decyzji – pod nieobecność strony - w dniu 01.10.2010 r., wskazać należy, że uwadze organu umknęło, iż ogłoszenie ustne decyzji polega na zakomunikowaniu stronie jej treści w określonym dniu (B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, s. 526). Skoro więc, jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej, która odbyła się 01.10.2010 r., skarżąca, ani jej pełnomocnik nie byli obecni podczas ogłaszania decyzji, to nie sposób przyjąć, iż w rzeczywistości nastąpiło jej ogłoszenie w rozumieniu art. 109 k.p.a., tzn. że jej treść została stronie zakomunikowana. Fakt ogłoszenia tej decyzji w rozumieniu k.p.a. nie został też udokumentowany przez organ w żaden inny sposób. Ponadto wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada pisemności i związany z nią obowiązek doręczania decyzji stronom na piśmie (art. 14 § 1 w zw. z art. 109 § 1 k.p.a.). Ewentualne odstępstwo od tej zasady stanowi wyjątek, którego zastosowanie uzasadniać może - wyłącznie - interes strony. Bezspornie organ nie wskazał na jakiekolwiek okoliczności, które mogłyby ewentualnie wskazywać na zasadność ogłoszenia, a nie doręczenia decyzji H. S.. Natomiast, upatrywanie skuteczności doręczenia decyzji w fakcie "ogłoszenia" jej pod nieobecność stron oraz wiązanie z tym faktem skutków prawnych, uznać należy za oczywiście sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego. Jak zatem wynika z akt sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – z ciążącego na nim obowiązku wywiązało się, poprzez wydanie w dniu [...].2010 r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną i doręczenie jej pełnomocnikowi skarżącej w dniu 20.10.2010 r.. Skoro natomiast termin do dokonania tej czynności upłynął 02.10.2010 r., a skargę na bezczynność organu złożono 13.10.2010 r. to nie może budzić wątpliwości, że w dacie wniesienia skargi do sądu Kolegium pozostawało w bezczynności. Fakt wydania decyzji, w dniu [...].2010 r. miał jednak zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bowiem gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, organ wydał decyzję w sprawie, postępowanie przed sądem administracyjnym stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu (identycznie: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20.01.2009r. wydanym w sprawie o sygn. II OSK 812/08). Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bowiem bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku nastąpiło zdarzenie, w którego następstwie zakończyła się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygasł przedmiot zaskarżenia. W świetle powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a, o czym orzeczono w pkt. I postanowienia. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 ppsa). Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze. zm.), zasądzając opłatę za czynności racy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Podstawę zasądzenia opłaty, o której mowa w ust. 1, stanowią stawki minimalne określone w rozdziałach 3 i 4 przywołanego rozporządzenia. Opłata ta nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sprawy. W myśl natomiast § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" tego samego rozporządzenia, stawka minimalna wynosi w postępowaniu przed sądem administracyjnym, w pierwszej instancji, tzw. "w innej sprawie" (tu bezczynność organu) wynosi 240 zł. W niniejszej sprawie Sąd, orzekając w punkcie II sentencji postanowienia o zwrocie kosztów na rzecz strony skarżącej ustalił – na podstawie wszystkich wcześniej powołanych przepisów – opłatę adekwatną do czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa, w minimalnej wysokości (240 zł). Tym bardziej, że pełnomocnik skarżącej nawet nie uzasadnił swojego wniosku o ustalenie opłaty za jego czynności w wyższej wysokości. Podkreślić przy tym należy, że czynności podjęte przez pełnomocnika ograniczały się w zasadzie do sporządzenia skargi, w której zażądano wydania przez Kolegium stosownego orzeczenia, tj. uwzględnienia skargi w trybie autokontroli; a także uwzględnienia skargi na bezczynność Kolegium i zobowiązanie organu do rozpatrzenia "zażalenia" oraz wniesiono zasądzenie kosztów. Do kosztów postępowania należało doliczyć także opłatę sądową od skargi, uiszczoną przez stronę skarżącą, w łącznej kwocie 100 zł. Do niezbędnych wydatków należała ponadto opłata skarbowa od złożenia pełnomocnictwa dla radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą w niniejszym postępowaniu (w wysokości 17 zł). Wszystkie wymienione koszty uwzględniono w pkt. II postanowienia.