IV SAB/Po 65/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A z siedzibą w S. na bezczynność Dyrektora Regionalnego [...] w P. w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania oddala skargę w całości W dniu [...] marca 2020r. Spółka A w S. (Nr [...]) reprezentowana przez Przewodniczącego Zarządu Spółki J. H. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na podstawie art. 37 §1 pkt 1 i 2 Kpa skargę na bezczynność i przewlekłość załatwienia we własnym zakresie (z urzędu) przez Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] w P. (z powołaniem się na znak sprawy: [...]) zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 100 § 2, do którego załatwienia ma zastosowanie art. 10 § 2 Kpa, zdefiniowanego art. 3 ust. 3, 6, 7, 11, 31, 38e i f, 41, 42 i 42a oraz art. 378 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 335 §1 pkt 1 w zakresie określonym art. 334 ust. 13, art. 392, art. 397 ust. 3 pkt 1a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Zagadnienie wstępne stanowi istotna zmiana sposobu funkcjonowania zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych oraz samowolna jej rozbudowa stanowiących "Węzeł wodny z regulacją, budowlami piętrzącymi i ujęciem wody - "S. -J. " cz. I i II" powiązanych technologicznie z instalacjami: 1. wprowadzania wód kopalnianych, pochodzących z odwadniania Zakładu B pole "B." do rzeki W. powyżej km 37 + 690 w S. przez Spółkę C. w B. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, wydanego przez Marszałka Województwa Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...] bez wygaszenia poprzedzającego je pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzanie ścieków do wód wydanego przez Wojewodę Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], pomimo dokonania istotnej zmiany jej funkcjonowania w latach 2008 - 2009, w sposób zwiększający negatywne jej oddziaływanie na środowisko w rozumieniu art. 3 ust. 7 poś; 2. wprowadzania wód wykorzystanych do chowu i hodowli ryb łososiowatych (pstrąga) w przepływających przez baseny pstrągowe i koryta podchowowe wodach kopalnianych, charakteryzującym się poborem zwrotnym do rzeki W. powyżej km 37 + 690 przez Spółkę A". na podstawie przejętych w dniu [...] czerwca 2004 r. praw i obowiązków wynikających z pozwoleń wodnoprawnych wydanych wcześniej dla J. H. przez Wojewodę P. , a nie wygaszonych przez Wojewodę Ł. na podstawie art. 193 w związku z art. 190 ust. 1-3 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 205 ust. l i 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Na podstawie art. 37 § 6 Kpa Spółka wniosła o: 1) wskazanie, że organ wyższego stopnia dopuścił się bezczynności i przewlekłości załatwiania zagadnienia wstępnego z rażącym naruszeniem art. 20 Kpa; 2) zobowiązanie organu wyższego stopnia do załatwienia zagadnienia wstępnego w ciągu do dwóch miesięcy od daty zwrotu akt; 3) zarządzenia wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych bezczynności i przewlekłości w załatwianiu z urzędu zagadnienia wstępnego przez ponad 10 lat. Odnosząc się do punktu 1 wniosku Spółka wskazała, że zgodnie z art. 20 Kpa - właściwość rzeczową organu administracji państwowej ustala się na podstawie przepisów o zakresie jego działania. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie organ wyższego stopnia opierając się o nieaktualną (zmienioną ostatecznie ustawą z dnia 21.01.2000 r. o zmianie ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo wodne ) ustawę z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji - przekazał organowi niższego stopnia polecenie załatwienia sprawy, do której załatwienia jest właściwy organ wyższego stopnia. Organ niższego stopnia przyjął do rozpatrzenia sprawę przekazaną mu do załatwienia przez organ wyższego stopnia. Postępowanie kończył decyzją administracyjną zwykle uchylaną przez organ wyższego stopnia i przekazywaną do ponownego rozpatrzenia. Taki sposób przewlekania postępowania NSA postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt II OW 61.42 - określił "pozorowanym sporem kompetencyjnym polegającym na rozbieżnych poglądach co do istoty sprawy, bez jej ustalenia". Następnie skarżąca odwołała się do danych Systemu Informacyjnego Gospodarowania Wodami regionu wodnego W., gdzie wpisane są wymienione przez skarżącą pozwolenia wodnoprawne. Następnie skarżąca przywołała orzeczenia sądów administracyjnych wydanych w postępowaniach, w których była stroną począwszy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa [...]. W dalszej części skargi skarżąca wskazała, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2018r., znak: [...] przekazał skargę Spółki A z dnia [...] marca 2018 r. na bezczynność i nienależyte wykonywanie zadań przez Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] w zakresie kontrolowania usuwania szkód spowodowanych ruchem Zakładu B "B." pole "B." w zakresie gospodarki wodnej co najmniej od dnia [...] kwietnia 2011 r., kiedy to pismem znak: [...] zapowiedział przeprowadzenie kontroli usuwania szkód związanych z ruchem Zakładu B "B." w zakresie prowadzenia instalacji wprowadzania wód kopalnianych do rzeki W. powyżej km 37+690 w S. , w sposób odbiegający od normalnego, powodując szkody w mieniu Spółki A" w S. o wielkiej wartości od 2009 roku. Dotychczas zapowiedziane przez organ wyższego stopnia oględziny obiektów: "Węzeł - S. - J. " oraz zniszczonego obiektu "Baseny pstrągowe z siłownią wodną [...]" nie zostały dokonane. W ocenie skarżącej wskazane dowody z dokumentów urzędowych oraz uzupełniającego materiału dowodowego dowodzą, iż opieranie ustalenia właściwości organów administracji państwowej o zmienione (nieaktualne) przepisy przez organ wyższego stopnia, może spowodować konieczność wznowienia wszystkich postępowań administracyjnych na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 po stwierdzeniu ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1-7 Kpa, co spowoduje przekroczenie 10-letniego okresu przedawnienia roszczeń o naprawienie szkody spowodowanych czynem zabronionym. Dla pewności zapobieżenia przed przedawnianiem się roszczeń wyrządzonych czynem zabronionym w mieniu o wielkiej wartości - Spółki A" zamierza wnieść do sądu prywatny akt oskarżenia. Konieczne do tego jest załatwienie zagadnienia wstępnego, które organ wyższego stopnia przewleka od 2011 r., co wynika z pisma Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...]. Spółka A ponagliła organ naczelny i wyższego stopnia pismami z dnia [...] lutego 2020 r. oraz z dnia [...] lutego 2020 r. uzupełnionego w dniu [...] marca 2020 r. w sprawie załatwienia zagadnienia wstępnego, którego dotyczy niniejsza skarga. Podkreślono, iż bez załatwienia zagadnienia wstępnego, zdefiniowanego art. 3 ust. 7 Prawo ochrony środowiska - mogą wystąpić problemy w rozpatrywaniu sprawy korzystania z wód z wykorzystaniem urządzeń wodnych węzła "S. - J. " stanowiącego istotną część instalacji wprowadzania wód kopalnianych do wód. Uzasadniając punkt 2 wniosku skarżąca podniosła, że na podstawie art. 35 § 1 Kpa - organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 3 - załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później- niż w ciągu dwóch miesięcy, która może być załatwione w oparciu o dowody znane organowi, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zdaniem Spółki - wykazała, iż skarżony organ może załatwić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 100 § 2 z zastosowaniem uproszczonego trybu określonego art. 10 § 2 Kpa w związku z art. 3 ust. 7 i 11 ustawy Prawo ochrony środowiska - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Zgłosiła podejrzenie możliwości umyślnego przewlekania przez skarżony organ załatwienia zagadnienia wstępnego, które jest zagrożone ściganiem w trybie postępowania karnego lub dyscyplinarnego co najmniej od [...] kwietnia 2011 r., w celu uniknięcia odpowiedzialności karnej lub dyscyplinarnej funkcjonariuszy tego organu z powodu ich przedawnienia. W celu uniemożliwienia przedawnienia popełnianego co najmniej od 2010 r. czynu zabronionego z istotną pomocą funkcjonariuszy organu skarżonego, konieczne jest bezzwłoczne złożenie do Sądu prywatnego aktu oskarżenia. Choćby z tego powodu skarga Spółki A zasługuje na uznanie. Odnosząc się do punktu 3 wniosku skargi Spółka wskazała, że ustalenie osób winnych bezczynności oraz przewlekłości załatwienia zagadnienia wstępnego co najmniej od dnia [...] kwietnia 2011 r. winno wynikać z treści dowodów z dokumentów urzędowych, których autorami byli funkcjonariusze organu skarżonego. Spółka zarzuciła umyślne pozorowanie sporu kompetencyjnego w związku z licznymi zmianami przepisów Prawa wodnego i innych ustaw, w tym Prawo ochrony środowiska, czy ustawy z dnia 08 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz przepisami szczególnymi. Działanie to może być uznane za czyn zabroniony stanowiący oszustwo. Spółka wniosła o uznanie przedstawionej argumentacji dotyczącej umyślnego przewlekania przez organ skarżony postępowania w sprawie załatwienia zagadnienia wstępnego, w celu doprowadzenia do przedawnienia odpowiedzialności karnej za spowodowanie szkód w mieniu Spółki A oraz jej członków w wielkiej wartości w celu uzyskania korzyści majątkowej dla siebie, lub dla kogoś innego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu [...] w P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyraźnie podkreślił, że przedmiotem sprawy prowadzonej przez Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] w P. pod sygnaturą [...] było przekazanie według właściwości Dyrektorowi Zarządu Zlewni [...] w S. sprawy z wniosku z dnia [...].09.2018 r. Spółki A" reprezentowanej przez pełnomocnika J. H. złożonego w trybie art. 469 ust. 2 i 3 i art. 441 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) - w sprawie ustalenia odszkodowania w formie pieniężnej, w drodze decyzji za szkodę rzeczywistą wyrządzoną Spółce A w S. oraz gospodarstwom rolno-rybackim w spółce dobrowolnie zrzeszonych, przez Spółkę C "B." w R. (pismo z dnia [...] września 2018 r.). Natomiast pismem z dnia [...].03.2020 r. znak: [...], na które powołuje się Skarżący przy niniejszej skardze na bezczynność i przewlekłość organu, tut. organ przekazał do organu ponaglenie wniesione pismem z dnia [...].02.2020 r. (data wpływu do tut. organu [...].02.2020 r.) przez pana J. H. reprezentującego Spółkę A" w S. na nieterminowe załatwienie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] w P. wniosku Spółki A" z dnia [...] września 2018 r. o ustalenie wysokości odszkodowania w formie pieniężnej, w drodze decyzji za szkody górnicze związane z ruchem Zakładu B "B." pole "B." w zakresie gospodarki wodnej, spowodowane istotną zmianą sposobu funkcjonowania zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych obiektu "Węzeł wody z regulacją, Budowlami piętrzącymi i ujęciem wody - "S. - J. cz.l i czll", związanych funkcjonalnie z wprowadzaniem wód kopalnianych do rzeki W. powyżej km 37+690 w S. w warunkach odbiegających od normalnych od 2009 roku. W następstwie powyższego postanowieniem z dnia [...].03.2020 znak: [...] Prezes Państwowego Gospodarstwa [...] nie stwierdził by ponaglenie było uzasadnione; wskazując w uzasadnieniu że nie można czynić zarzutu przewlekłości organowi który uznał się za niewłaściwy i przekazał sprawę według właściwości. W świetle powyższego, ocena toku czynności procesowych, tut. organu i jego pracowników, pod kątem zastoju procesowego sprawy - wskazuje, że Dyrektor RZGW [...] nie dopuścił się bezczynności rozpatrując sprawę, którą prowadził pod sygnaturą [...] Tym samym zarzuty podnoszone przez Skarżącego (uzasadniające bezczynności tut. organu - naruszeniem art. 100 § 2 k.p.a) należy uznać za bezzasadne i bezprzedmiotowe. Dalej, organ wskazał, że przed tutejszym organem nie toczy się obecnie żadne postępowanie uzasadniające zastosowanie art. 100 § 2 k.p.a. Tymczasem tryb rozpoznawania zagadnienia wstępnego określony w art. 100 § 2 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach w szczególności stosuje się go jedynie wówczas, gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony (por. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK [...]). Organ zauważył, że w argumentacji podnoszonej przez Skarżącego w uzasadnieniu skargi, kwestionuje się podejmowane przez organ II instancji czynności, odwołując się do rozstrzygnięć które są ostateczne (podejmowane były w innym stanie prawnym, a nie rzadko przez inne organy) i w dużej mierze były już poddane kontroli sądowej - co jako takie stoi w sprzeczności z zarzutem bezczynności i przewlekłości. Powołując się na orzecznictwo sadów administracyjnych organ wskazał, że brak jest podstaw do dyscyplinowania organu poprzez zakreślenie terminu do dokonania czynności bądź wydania aktu po zakończeniu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że skarga na przewlekłość postępowania może być złożona dopóki toczy się postępowanie administracyjne. Pismem procesowym z [...] października 2020r. skarżąca Spółka podtrzymała zarzuty podnoszone w skardze i przywołała kolejne wyroki sądów administracyjnych wydanych w toczonych przez Spółkę postępowaniach. Pismem z [...] listopada 2020r. organ podtrzymał w pełni swoje stanowisko wskazane w odpowiedzi na skargę, podkreślając, że przed organem nie toczy się żadne postępowanie z wniosku skarżącej uzasadniające zastosowanie art. 100 § 2 k.p.a. Przywołane wyroki wskazują, że organy wydały rozstrzygnięcia, które zostały zakończone ostatecznymi decyzjami, zatem skarżony organ nie pozostawał w bezczynności ani przewlekłości. Pismem z [...] listopada 2020r. Spółka podtrzymała dotychczasową argumentację i wniosła o wymierzenie kary pieniężnej w wysokości [...] zł za pozorowanie co najmniej od 2012r. negatywnego sporu kompetencyjnego w zakresie przeprowadzenia kontroli usuwania szkód związanych z ruchem Zakładu B "B." w zakresie prowadzenia instalacji powodującej wprowadzanie ścieków (wód kopalnianych) do rzeki W. w km 37+690 w S. , w warunkach odbiegających od normalnych. Na poparcie podnoszonych twierdzeń skarżąca przedłożyła kserokopie kolejnych wyroków WSA w Warszawie z [...] listopada 2019r. (sygn. akt IV SA/Wa [...]) i z [...] listopada 2017r. (sygn. akt IV SA/Wa [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje uwzględnienie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści tych przepisów wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca Spółka wypełniła powyższy wymóg formalny, składając pismem z dnia [...] lutego 2020r. wymagane ponaglenie (k. 3 i nast. akt adm.). Przedmiotem niniejszego postępowania było zagadnienie, czy Dyrektor Regionalnego Zarządu [...] w P. w sprawie pod sygnaturą [...] - zainicjowanej wnioskiem Spółki A" reprezentowanej przez pełnomocnika J. H. z dnia [...] września 2018 r., złożonego w trybie art. 469 ust. 2 i 3 i art. 441 ust. 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.), o ustalenie odszkodowania w formie pieniężnej, w drodze decyzji za szkodę rzeczywistą wyrządzoną Spółce A" w S. oraz gospodarstwom rolno-rybackim w spółce dobrowolnie zrzeszonych, przez Spółkę C "B." w R. - był bezczynny lub postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a także jaki charakter miała ewentualna opieszałość organu. Kognicja sądu w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także czy po wniesieniu skargi ewentualnie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania. W postępowaniu tym Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym co do jej istoty i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu o określonej treści, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez Sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Natomiast pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z [...] lipca 2012 r., sygn. akt II OSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W. 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt II OSK [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. W niniejszej sprawie o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w formie pieniężnej w świetle art. 469 ust. 3 w zw. z art. 227 ust. 1, 2, 3 pkt 4 i 5 ustawy z 20 lipca 2017r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2020r., poz. 310, dalej "P.w.") wydaje się decyzję w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zatem przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie, w której organ zobowiązany był do wydania decyzji (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotowa skarga jest zatem dopuszczalna. W niniejszej sprawie, przedmiotem oceny będzie badanie działania Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] w P. w świetle zasady szybkości wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ winien działać w sprawie wnikliwie i szybko. Przy czym, organ musi również zagwarantować wszystkim stronom postępowania spełnienie wszystkich zasad postępowania administracyjnego, w tym zapewnić czynny udział w sprawie, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 k.p.a. Jak wskazano powyżej, termin do załatwienia sprawy administracyjnej wyznacza art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego w zakresie rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jest zatem orzekanie w przedmiocie stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), i w dalszej kolejności czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Natomiast, stosownie do art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Stan faktyczny w sprawie przedstawia się następująco: 1. Pismem z [...] września 2018r. (wniesionym do Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] w P. [...] września 2018r.) Spółka A" w S. wniosła o ustalenie odszkodowania w formie pieniężnej w drodze decyzji za szkodę rzeczywistą wyrządzoną Spółce A w S. oraz gospodarstwom rolno-rybackim w spółce dobrowolnie zrzeszonych, przez Spółkę C "B." w R. . 2. Pismem z [...] września 2018r., znak [...] (przekazanym do wysłania [...] października 2018r.) Dyrektor Regionalnego Zarządu [...] w P. przekazał Dyrektorowi Zarządu Zlewni [...] w S. według właściwości sprawę z wniosku z [...] września 2018r. Spółki A w S. " w sprawie ustalenia odszkodowania w formie pieniężnej w drodze decyzji za szkodę rzeczywistą wyrządzona Spółce A". 3. Spółka została zawiadomiona o przekazaniu wniosku z [...] września 2018r. według właściwości w dniu [...] października 2018r. 4. Pismem z [...] lutego 2020r. (wpływ do organu [...] lutego 2020r.) Spółka A na podstawie art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a. wniosła do Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] w P. ponaglenie na niezałatwienie w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz powołanych przepisów prawa wodnego wniosku z [...] września 2018r. o ustalenie odszkodowania. 5. Pismem z [...] marca 2020r. (wysłanym [...] marca 2020r.) organ przekazał ponaglenie do Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...]. 6. Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...] postanowieniem Nr [...] z [...] marca 2020r. nie stwierdził, by ponaglenie było uzasadnione. 7. W dniu [...] marca 2020r. Spółka A wniosła do WSA w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] w P.. W świetle zgromadzonych akt sprawy stwierdzić należy, że Dyrektor Regionalnego Zarządu [...] w P. nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej Spółki z [...] września 2018r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania w formie pieniężnej w drodze decyzji za szkodę rzeczywistą wyrządzoną Spółce A" w S. oraz gospodarstwom rolno-rybackim w spółce dobrowolnie zrzeszonych, przez Spółkę C "B." w R. . Po wniesieniu wniosku z [...] września 2018r. organ, do którego wniosek został skierowany uznał się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy i po 8 dniach przekazał sprawę do organu właściwego. Zgodnie bowiem z treścią art. 19 k.p.a organ administracji publicznej obowiązany jest do kontroli swojej właściwości rzeczowej i miejscowej z urzędu. Właściwość rzeczowa oznacza upoważnienie i zobowiązanie określonego organu do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych. Natomiast właściwość miejscowa organu administracji publicznej to zdolność do załatwiania spraw indywidualnych należących do jego właściwości rzeczowej, powstałych na przypisanym temu organowi obszarze działania. W świetle powyższych przepisów Dyrektor Regionalnego Zarządu [...] w P. uznał się za organ niewłaściwy i na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. sprawę przekazał Dyrektorowi Zarządu Zlewni [...] w S.. Zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Powyższy przepis nie tylko konkretyzuje obowiązek organu przestrzegania swojej właściwości, ale także ustanawia po stronie tego organu obowiązek ustalenia, w przypadku stwierdzenia swojej niewłaściwości, który z organów administracji publicznej jest właściwy do załatwienia sprawy. Organ niewłaściwy przekazuje bowiem podanie organowi właściwemu (art. 65 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.). Przekazanie podania w trybie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi nie może być przekazaniem do załatwienia sprawy pierwszemu lepszemu organowi, ale powinno być poprzedzane odpowiednimi ustaleniami stanu faktycznego, jak też rozważaniami opartymi na analizie obowiązującego prawa, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie również w uzasadnieniu postanowienia o przekazaniu sprawy (wyrok NSA z [...].05.2011 r., II OSK [...], LEX nr 992503). Powyższe jest istotne z tego względu, że organ administracji publicznej, który błędnie uznaje się za niewłaściwy i bezpodstawnie przekazuje podanie innemu organowi administracji publicznej, pozostaje bezczynny w rozumieniu art. 37 k.p.a. (wyrok NSA z [...].09.2016 r., II OSK [...], LEX nr 2249446). Wobec powyższego rolą Sądu była też ocena prawidłowości przekazania wniosku z [...] września 2018r. do organu właściwego. Zgodnie z art. 469 ust. 3 P.w. w zw. z art. 14 ust. 6 pkt 2 oraz art. 240 ust. 4 pkt 1 lit a) P.w. organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku o odszkodowanie w formie pieniężnej w drodze decyzji za rzeczywiste szkody jest dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich. Natomiast właściwość miejscowa jednostek organizacyjnych Wód Polskich – zarządów zlewni została określona w § 18 pkt 37 Statutu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie stanowiącego Załącznik do Rozporządzenia Ministra Środowiska z 28 grudnia 2017r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie (Dz.U. poz. 2506). Zgodnie z tym przepisem obszar działania poszczególnych zarządów zlewni stanowi dla zlewni G. W. Zarząd Zlewni w S. (§ 18 pkt 37 Załącznika). W świetle powyższych regulacji organem właściwym do rozpoznania wniosku Spółki z [...] września 2018r. jest Dyrektor Zarządu Zlewni [...] w S.. Niezasadny jest zatem argument skarżącej, że wniosek winien rozpoznać Dyrektor Regionalnego Zarządu [...] w P.. Mając na uwadze powyższe czynności organu dokonane w toku postępowania wszczętego na wniosek skarżącego z [...] września 2018r. z uwagi na art. 19 i art. 35 § 1 k.p.a., Sąd doszedł do przekonania, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność skarżonego organu. Wskazać przede wszystkim należy, że powinność orzecznicza właściwego organu administracji publicznej, w tym obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w sposób określony w przepisie art. 104 k.p.a. istnieje od momentu wszczęcia postępowania w jednym z trybów przewidzianych w art. 61 § 1 k.p.a. tzn. na zasadzie skargowości (czyli na żądanie strony) w sytuacjach, gdy przedmiotem żądania jest uzyskanie prawa (uprawnienia) lub na zasadzie oficjalności (z urzędu) w przypadkach, gdy efektem przeprowadzonego postępowania może być nałożenie na określony podmiot obowiązku. O przedmiocie postępowania przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Wskazana powyżej generalna reguła procesowa dotycząca możliwości inicjowania postępowania w konkretnej (indywidualnej) sprawie administracyjnej ma zastosowanie również do postępowań prowadzonych przez organy Wód Polskich na podstawie przepisów P.w. W obu przypadkach czynności powodujące wszczęcie postępowania powinny odpowiadać określonym w przepisach wymaganiom i być podjęte przez podmioty uprawnione. Tego rodzaju model inicjowania postępowania jest kompromisem między zasadą oficjalności a zasadą skargowości. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. dotyczący wszczęcia postępowania musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Jeśli zatem przepisy szczególne wyraźnie określają przypadki wszczęcia postępowania na wniosek bądź też z urzędu, organ jest związany tymi postanowieniami (z wyjątkiem art. 61 § 2 k.p.a.). Skoro wniosek z [...] września 2018r. został niezwłocznie przekazany według właściwości organowi właściwemu to nie sposób zarzucić Dyrektorowi Regionalnego Zarządu [...] w P. przewlekłości prowadzonego postępowania. Wbrew temu co podnosi skarżąca Spółka, w ocenie Sądu, nie doszło też do pozorowanego sporu kompetencyjnego. Właściwość miejscowa i rzeczowa Zarządu Zlewni Wód [...] w S. do rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania w I instancji wynika z powołanych powyżej przepisów P.w. i wydanego na podstawie art. 239 ust. 4 prawa wodnego z 2017r. rozporządzenia Ministra Środowiska z 28 grudnia 2017r. W przekonaniu Sądu brak jest podstaw, dla których zasadnie można byłoby zarzucić Dyrektorowi Regionalnego Zarządu [...] w P. bezczynność czy przewlekłość prowadzonego postępowania. Organ administracji publicznej pozostaje bezczynny w każdym przypadku niezałatwienia sprawy zgodnie z art. 35 k.p.a., czy też niedopełnienia czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub też niepodjęcia działań zmierzających do usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji. W tym kontekście, gdy zważyć, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarstwa [...] w P. nie był organem zobowiązanym do wydania decyzji administracyjnej nie sposób zasadnie wywodzić, że pozostawał w bezczynności. Skoro sprawa została przekazana do organu właściwego do jej rozpatrzenia, brak podstaw do skutecznego zarzucenia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarstwa [...] w P. przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie. Niezasadny okazał się także zarzut bezczynności i przewlekłości prowadzenia postępowania w zakresie braku wszczęcia z urzędu postępowania dotyczącego zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 100 § 2 k.p.a. W skardze wskazano, że zagadnienie wstępne stanowi istotna zmiana sposobu funkcjonowania zespołu urządzeń technicznych oraz samowolna ich rozbudowa stanowiących "Węzeł wodny z regulacją, budowlami piętrzącymi i ujęciami wody – S. -J. cz. I i II". Zgodnie z art. 100 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu (ust. 1). Jeżeli zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, organ administracji publicznej załatwi sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie (ust. 2). Z powyższego przepisu wynika zatem, że zastosowanie art. 100 § 2 k.p.a. w pierwszej kolejności musiałoby poprzedzać zawieszenie toczącego się postępowania administracyjnego z przyczyny określonej art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem, z akt sprawy nie wynika, by toczyło się postępowanie, które zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto, nie zaistniały dalsze przesłanki określone w art. 100 § 2 k.p.a. uzasadniające działanie organu z urzędu i rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego na potrzeby prowadzenia tego postępowania. Słusznie przy tym wskazał organ, że tryb rozpoznawania zagadnienia wstępnego określony w art. 100 § 2 k.p.a. ma charakter nadzwyczajny i ma zastosowanie w wyjątkowo skrajnych przypadkach, gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony (por. wyrok NSA z dnia [...] grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK [...]). Z przedstawionych akt sprawy nie wynika, by taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Brak zatem przesłanek do zarzucenia skarżonemu organowi bezczynności, a tym bardziej przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym stanie sprawy należało przyjąć, iż w sprawie nie wystąpiła ani bezczynność, ani przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu [...] w P.. Skutkiem powyższego brak było podstaw do zasądzenia od organu żądanej sumy pieniężnej. Odnosząc się do przywołanych przez skarżącą orzeczeń sądów administracyjnych wskazać należy, że dotyczyły one spraw, których przedmiotem były inne zagadnienia niż to będące przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Nadto powołane orzeczenia przy piśmie z [...] listopada 2020r. dotyczyły kwestii proceduralnych – przymiotu strony - a nie merytorycznego rozstrzygnięcia żądań podnoszonych przez skarżącą, czy J. H.. Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności sprawy skargę należało oddalić w całości, jak Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.