IV SAB/Po 66/16

Sygn. [...] IV SAB/Po 66/16 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 września 2016 r. sprawy ze skargi W. Ś. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie; 2. stwierdza, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w kwocie [...]zł ([...] złotych); 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. Ś. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. Sygn. akt IV SAB/Po [...] Uzasadnienie W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWIOŚ lub Skarżący) pismem z dnia 22 marca 2016r. zatytułowanym "Wystąpienie", wskazując na art. 16 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 686 ze zm. - dalej u.I.O.Ś.), w związku z art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 - dalej k.p.a.), zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wszczęcie z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności, wydanej przez Starostę Grodziskiego (dalej Starosta) decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], udzielającej T. Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów na terenie zakładu w G. W.. Wobec braku reakcji Samorządowego Kolegium Odwoławczego na powyższe wystąpienie, pismem z dnia 2 czerwca 2016 r., znak: [...], WWIOŚ wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci stanu bezczynności, związanej z naruszeniem art. 35 § 3 i art. 36 K.p.a., wnosząc jednocześnie o wydanie rozstrzygnięcia w formie decyzji nie później niż w ciągu 30 dni od otrzymania wezwania, które zostało doręczone organowi dnia 6 czerwca 2016 r. Mając na uwadze brak reakcji na powyższe wezwanie, WWIOŚ pismem z dnia 19 lipca 2016r. znak [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność SKO w P. w rozpoznaniu wniosku z dnia 22 marca 2016r. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 14 grudnia 2015 r. Powołując się naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 3, art. 36 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. przez niewydanie rozstrzygnięcia w formie przewidzianej przepisami prawa, skutkujące rażącym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy, Skarżący wniósł o zobowiązanie SKO do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 30 dni od daty doręczenia akt organowi; zobowiązanie SKO do ukarania dyscyplinarnego pracownika lub pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, mimo iż będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu; wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 718 – dalej p.p.s.a.) i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko Skarżący opisał przebieg postępowania i wskazał, że bezczynność SKO w P. została już raz stwierdzona w analogicznej sytuacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13.05.2015 r., sygn. akt: IV SAB/Po 36/15). W skardze podniesiono, że mimo wskazania ryzyka wystąpienia negatywnych skutków dla środowiska w związku z wykonaniem decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] i zawarcia w wystąpieniu z dnia 22 marca 2016 r. znak: [...], prośby o szybkie rozpatrzenie sprawy, SKO w P. ponownie zignorowało postanowienia art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. Powyższe zdaniem skarżącego uzasadnia wnioskowanie o nakazanie dyscyplinarnego ukarania osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz o wymierzenie skarżonemu organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę, SKO w P. wniosło o jej oddalenie wskazując, że w wyniku rozpatrzenia złożonego przez Skarżącego wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., znak: [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność organu w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Przechodząc do oceny zasadności przedmiotowej skargi wskazać należy, że w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynności organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. Badanie merytorycznej zasadności skargi musi zostać poprzedzone sprawdzeniem jej wymogów formalnych, w tym dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jej wniesienie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Niewyczerpanie przepisanych środków zaskarżenia sprawia, że wniesienie skargi nie jest dopuszczalne i obliguje sąd administracyjny do jej odrzucenia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że przedmiotowa skarga WWIOŚ na bezczynność SKO w P. jest dopuszczalna. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, Skarżący przed wniesieniem skargi, pismem z dnia 2 czerwca 2016 r. (k. 24-25 akt adm.), wezwał SKO w P. do usunięcia naruszenia prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Ponadto przedmiot tej skargi mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego wyznaczonym przez art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., gdyż zarzucana przez WWIOŚ bezczynność dotyczy nie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], udzielającej T. Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów na terenie zakładu w G. W. (stwierdzającej nieważność kwestionowanej decyzji Starosty albo odmawiającej takiego stwierdzenia), tj. wydania decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność SKO w P. rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że SKO w P. na dzień wniesienia skargi dopuściło się zarzucanej bezczynności w rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy zainicjowanej wystąpieniem WWIOŚ z dnia 22 marca 2016r. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, w sytuacjach określonych w art. 16 ust. 2 u.I.O.Ś. (który był podstawą wniosku o wszczęcie postępowania złozonego przez WWIOŚ), organ Inspekcji, z mocy art. 16 ust. 3 u.I.O.Ś., występuje w postępowaniu administracyjnym jako podmiot na prawach strony, który może nie tylko zgłosić żądanie dopuszczenia do udziału w już toczącym się postępowaniu, ale również przyznano mu inicjatywę wszczęcia postępowania, z tym, że postępowanie to jest wówczas wszczynane i prowadzone z urzędu (zob. teza wyroku WSA z 20.10.2011 r., II SA/Op 318/11, CBOSA). Wskazuje to, że pismo WWIOŚ powinno zostać potraktowane przez SKO jako "wystąpienie" organu Inspekcji Ochrony Środowiska w rozumieniu art. 16 ust. 2 i 3 u.I.O.Ś., a w konsekwencji – załatwione w odpowiedniej formie procesowej – czego SKO na dzień złożenia skargi nie uczyniło. Z opisanych powodów skarga była usprawiedliwiona, bowiem organ w dniu wniesienia skargi pozostawał bezczynny. Dopiero po wniesieniu skargi do Sądu organ wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 roku nr [...], w której po rozpoznaniu wniosku przedmiotowego wniosku WWIOŚ, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak: [...], udzielającej T. Sp. z o.o. zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów na terenie zakładu w G. W.. Niewątpliwie zatem w dacie orzekania przez Sąd, organ nie pozostawał już w bezczynności w odniesieniu do wspomnianego wniosku. Zaistniała więc przesłanka do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., jako bezprzedmiotowego. Jednak, jak stwierdza się w orzecznictwie, wydanie przez organ decyzji po wniesieniu przez stronę do Sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 pkt 3 tej ustawy (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, ONSA i WSA 2013/1/7, Lex nr 1271778). Z tego względu należało ocenić, czy bezczynność organu miała postać kwalifikowaną. Zdaniem Sądu okoliczności faktyczne niniejszej sprawy dają podstawy do przyjęcia, że bezczynność SKO w P. nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu bezczynność wynikała bowiem z milczenia organu jak i z lekceważącego stosunku do przedmiotowego wniosku. Powodem przyjęcia, iż bezczynność organu miała postać kwalifikowaną jest również znaczne przekroczenie terminu do wydania decyzji. Jak wskazano wyżej, pismo WWIOŚ, które należało traktować jako wniosek o wszczęcie postępowania wpłynął do organu dnia 24 marca 2016r. Jak wynika z akt sprawy zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i informujące o możliwości zapoznania z aktami sprawy zostało rozesłane do stron dopiero pismem z dnia 28 lipca 2015r., a decyzja merytoryczna w sprawie została wydana w dniu 19 sierpnia 2016 roku. Z zestawienia dat wynika, że postępowanie trwało prawie 5 miesięcy, podczas gdy organ powinien załatwić sprawę niezwłocznie lub zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. nie później niż w terminie dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Z akt sprawy nie wynika, aby SKO prowadziło jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Na tej podstawie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że zwłoka w rozpatrzeniu wniosku, w obliczu treści art. 35 § 3 k.p.a., przybrała postać rażącego naruszenia prawa. Postępowanie nie charakteryzowało się bowiem koncentracją zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy, w której WWIOŚ wskazywał na ryzyko wystąpienia negatywnych skutków dla środowiska. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na wniosek skarżącego, za zasadne uznał również wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 §2 p.p.s.a. Sąd określając wysokość grzywny uwzględnił rozmiar przekroczenia terminu, jakiego dopuścił się organ jak i podnoszone przez skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania negatywne skutki dla środowiska wynikające z wykonania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Na wysokość ustalonej grzywny wpływ ma także okoliczność, iż niniejsza sprawa nie jest pierwszą sprawą o bezczynność SKO jako organu właściwego do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z wniosku WWIOŚ dotyczącego wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie przetwarzania odpadów. W znanym Sądowi w składzie orzekającym w niniejszej sprawie z urzędu uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 maja 2015r. sygn. akt IV SAB/Po 36/15, Sąd orzekając w analogicznym stanie prawnym i faktycznym wskazał, że SKO w P. miało obowiązek formalnie rozpatrzyć wniosek i w sytuacji przekonania o niezasadności wystąpienia przez organ Inspekcji z żądaniem stwierdzenia nieważności danej decyzji (tj. o braku co do niej przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.), organ administracji winien dać wyraz poprzez wydanie decyzji merytorycznej – odmawiającej stwierdzenia nieważności inkryminowanej decyzji. Znając treść powyższego wyroku SKO w P. wiedziało o konieczności wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, lecz nie podejmowało czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie e terminie przewidzianym w art. 35 §3 k.p.a. Końcowo odnosząc się do podnoszonego w skardze wniosku o zobowiązanie SKO w P. do ukarania dyscyplinarnego pracownika lub pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie stwierdzić należy, że treść art. 149 p.p.s.a. przesądza o tym, że wniosek o ukaranie karą dyscyplinarną pracowników organu, nie mieści się w granicach postępowania w sprawie o bezczynność lub przewlekłość postępowania. Zauważyć należy, że przepisy k.p.a. dopuszczają możliwość skargi na pracownika organu. Jednak postępowanie takie jest odrębnym postępowaniem, które w ostateczności może prowadzić do rozstrzygnięcia kwestii odpowiedzialności pracownika w ramach stosunku pracy. Niewłaściwe działanie pracownika może skutkować jego odpowiedzialnością dyscyplinarną, która nie podlega jednak kognicji sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie pierwszym wyroku orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, w oparciu o treść art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 P.p.s.a. W kolejnym punkcie wyroku Sąd stwierdzając, iż bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa orzekł na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. W punkcie trzecim wyroku Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny. O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 1 P.p.s.a.