IV SAB/Po 69/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi L. T. na bezczynność Starosty w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę do wydania decyzji kończącej postępowania przed organem I instancji w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w zakresie w jakim zostało one wywołane wnioskiem L. T., w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że organ administracji dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala wniosek o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w oparciu o art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.; 5. zasądza od Starosty na racz skarżącego L. T. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. L. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty w zakresie postępowania o zwrot nieruchomości stanowiącej działkę [...] przy ul. [...]. Skarżący wniósł o orzeczenie, że bezczynność i przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od Starosty sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w przepisach i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi L. T. opisał przebieg postępowania, a w konkluzji skargi stwierdził, że naruszono przepisy dotyczące terminów załatwiania spraw. Skarżący podkreślił, że dalsze przedłużanie postępowania nie służy wyjaśnieniu sprawy, gdyż w aktach zebrano dokumenty, które należy poddać analizie. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Opisując przebieg postępowania Starosta poinformował, że postanowieniem z dnia 24 października 2005 r. nr [...] Prezydent Miasta P. działający, jako prezydent miasta na prawach powiatu, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, przekazał Wojewodzie W. według właściwości, wniosek poprzednich współwłaścicieli i spadkobierców o zwrot nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako: działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb W., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność Miasta P.. Postępowanie to zostało zawieszone postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2001r., do czasu rozstrzygnięcia przez sąd sprawy nabycia spadku po J. R., A. R., M. K., M. P. oraz W. M.. Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2006r. sygn. akt [...] Dyrektor Zarządu [...] i Katastru Miejskiego G. w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta P., przekazał według właściwości wniosek o zwrot ww. nieruchomości Wojewodzie W., który postanowieniem z dnia [...].11.2005 r. wyznaczył Starostę, jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Opisując czynności podjęte w ostatnim czasie Starosta wskazał, że Wojewoda W. postanowieniem znak [...] uznał za zasadne zażalenie na bezczynność i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2017 r. W dniu 10 maja 2017r. odbyła się rozprawa administracyjna z udziałem rzeczoznawcy majątkowego, na której m.in. pełnomocnik P. I. oświadczył, że nie zgadza się z treścią operatu szacunkowego. P. I. złożył również zastrzeżenia do operatu szacunkowego określający wartość działki nr [...]. Rzeczoznawca majątkowy B. W. złożyła odpowiedź na ww. uwagi. Następnie w dniu 26 maja 2017 r. wpłynęły wnioski Danuty R. i P. P. (spadkobierców po J. P.) o zwrot nieruchomości tj. działki nr [...], obręb W. arkusz mapy [...]. Starosta pismem z dnia 8 czerwca 2017 r. wezwał pełnomocników stron o dostarczenie postanowień spadkowych, aktów poświadczenia dziedziczenia, testamentów, po zmarłych osobach uprawnionych do ubiegania się o zwrot przedmiotowej nieruchomości, oraz wniosków o zwrot ww. nieruchomości od ich spadkobierców. W dniu 12 czerwca 2017 r. wpłynął wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości D. R. (spadkobierczyni po M. R., Z. R., M. R. i G. R.), w dniu 19 czerwca 2017 r. wpłynął wniosek M. S. (spadkobierczyni po W. P. i T. P.), zaś w dniu 30 czerwca 2017 r. wpłynęły wnioski o zwrot przedmiotowej nieruchomości: I. R. i M. R. (spadkobierczynie po J. R.) oraz wniosek M. G. ( spadkobierczyni po H. R.). W dniu 19 czerwca 2017 r. wpłynęły również postanowienia spadkowe po M. T., J. G. i Z. R. przekazane przez pełnomocnika stron A. M.. W dniu 21 czerwca 2017 r. A. G. pełnomocnik substytucyjny radcy prawnego G. K. przeglądała akta sprawy i wskazała, że zmarł jeden z wnioskodawców przedmiotowego postępowania H. K. i jego córka. A. G. poinformowała, że dostarczy postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po ww. zmarłych osobach do końca sierpnia bieżącego roku. W dniu 26 czerwca 2017 r. Organ wystąpił do Sądu Rejonowego w P. P. Stare M. o postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po M. R., które pomimo wezwania nie zostało dostarczone przez pełnomocnika wnioskodawców. Wobec powyższego Starosta przedłużył termin załatwienia sprawy do końca sierpnia bieżącego roku. Starosta zaznaczył, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt SK [...] żądanie zwrotu nieruchomości na wniosek byłego współwłaściciela lub jego spadkobiercy nie jest uzależnione od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Dodał jednak, że wszystkich spadkobierców i potencjalnych spadkobierców trzeba ustalić , co jest wymagane w myśl art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, iż złożona w sprawie niniejszej skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017, poz. 1369 – dalej P.p.s.a.), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność i przewlekłość organu w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a, sąd administracyjny sprawuje m.in. kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność w prowadzeniu postępowania przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy P.p.s.a. ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność w prowadzeniu postępowania została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, W. 2005, str. 86). Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się zatem w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. Przechodząc do rozpoznania przedmiotowej skargi w pierwszej kolejności stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie skarga została wniesiona zgodnie z art. 52 §1 P.p.s.a., a więc po wyczerpaniu środków zaskarżenia jakie przysługiwały skarżącemu. Jak wynika bowiem z pisma załączonego do skargi, L. T. przed wniesieniem skargi na bezczynność Starosty, zwrócił się do Wojewody W. z pismem dotyczącym przekroczenia terminu załatwienia przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na powyższe Wojewoda W. pismem z dnia 20 lipca 2017r. nr [...] wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie zostało już wydane postanowienie o rażącej bezczynności organu I instancji, wskazując na postanowienie z dnia 10 kwietnia 2017r. wydane na skutek zażalenia M. M.. Dalej wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2017, poz. 1257 – dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia spraw. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Bezczynność organu administracji publicznej ma zatem miejsce nie tylko wówczas, gdy w ustawowym ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie, bowiem jak - wynika z akt sprawy - wniosek skarżącego będącego synem M. P. (jednego ze współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości) o zwrot nieruchomości nie został dotychczas rozpoznawany, zaś okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie stanowią usprawiedliwienia nie dotrzymania ustawowych terminów do załatwienia sprawy administracyjnej. W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności Starosty przy rozpoznawaniu wniosku o zwrot nieruchomości położonej w P., oznaczonej w ewidencji gruntów, jako: działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb W., zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], jako własność Miasta P., Sąd uznał za całkowicie uzasadniony. Sam fakt, iż postępowanie zostało wszczęte w 1993 r. prima facie nasuwa myśl, że działanie organu administracji należy uznać co najmniej za rażąco przewlekłe. Konkluzja taka byłaby jednak przedwczesna, gdyż ocena terminowości i sprawności działania organów administracji w sprawie zwrotu działki nr [...] wymaga uwzględnienia realiów postępowania, w tym także stanu prawnego w dacie jego wszczęcia. W ocenie Sądu zasadnicze znaczenie ma fakt, że w 1993r. o zwrot nieruchomości nie wystąpili wszyscy, a jedynie część uprawnionych. Według prawa obowiązującego w dacie złożenia wniosku wszczynającego postępowanie i w latach następnych skuteczność wniosku zwrotowego zależał od zgody wszystkich uprawnionych. Usprawiedliwione były zatem czasochłonne działania Starosty (a wcześniej innych organów prowadzących postępowanie Urzędu Rejonowego i Prezydenta Miasta P.) zmierzające do ustalenia wszystkich osób, którym przysługuje roszczenie zwrotowe. Starosta czynił te starania pomimo początkowego braku takiego obowiązku. Należy bowiem pamiętać, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 24 września 1998 r., sygn. akt II SA/Po 44/98 wydanym w ramach niniejszej sprawy, uchylającym postanowienia Wojewody P. z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] i wcześniejsze postanowienie Kierownika Urzędu Rejonowego w P. zawieszające postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd kwestii następstwa prawnego po E. P., M. P., M. R., M. W. i A. W., Sąd dopuścił pozostawienie wniosku zwrotowego bez rozpoznania, jeżeli nie zostanie on w terminie 7 dni uzupełniony o zgodę wszystkich uprawnionych. Dopiero bowiem od dnia 24 lipca 2015 r., a więc od daty, gdy opublikowano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r. sygn. akt SK 26/14, można mówić o skutecznym zakwestionowaniu warunku uzależniającego skuteczność wniosku zwrotowego od zgody wszystkich uprawnionych. Mając na uwadze powyższe, zarzuty bezczynności oraz przewlekłości postępowania w sprawie zasadniczo oceniać można w odniesieniu do okresu po dacie opublikowania przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 26/14. Dopiero bowiem ten wyrok otworzył Staroście możliwość merytorycznego załatwienia sprawy, o co skarżący się ubiega. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w dacie wydania wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego postępowanie administracyjne pozostawało zawieszone. Na orzeczenie SK 26/14 wnioskodawcy powołali się w dniu 11 lutego 2016 r. (za pośrednictwem ich pełnomocnika G. K.) domagając się podjęcia zawieszonego postępowania bez oczekiwania na zakończenie postępowań mających na celu ustalenie następców prawnych innych uprawnionych. O postępowaniu w toku, które potencjalnie bez przeszkód prawnych powinno prowadzić do wydania decyzji administracyjnej, można więc mówić dopiero od dnia wydania przez Starostę postanowienia z dnia 7 marca 2016 r. o podjęciu zawieszonego postępowania (k. 333 akt administracyjnych, tom V). Jak już wyżej wskazano, Sąd dostrzega, że postępowanie dotyczące zwrotu działki nr [...] przy ul. [...] jest szczególne skomplikowane. Wynika to nie tylko z wielości wnioskodawców, ale także z trudności związanych z zebraniem danych dotyczących samej zwracanej nieruchomości i jej stanu prawnego oraz faktycznego na przestrzeni lat. W celu wyjaśnienia tych zagadnień Starosta od kwietnia do września 2016 r. kierował do wielu instytucji i organów szereg wystąpień. Po skompletowaniu materiału dowodowego dnia 23 listopada 2016 r. został powołany rzeczoznawca, który 16 grudnia 2016 r. przedstawił wycenę nieruchomości. Dopiero jednak dnia 10 maja 2017 r. odbyła się w sprawie rozprawa administracyjna. Z kolei w następującym miesiącu (co zostało opisane w odpowiedzi na skargę), przedłożono do akt szereg kolejnych pism i wniosków w sprawie, w znacznej części żądań spadkobierców osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości. Sąd dostrzega, że po dacie przedstawienia opinii rzeczoznawcy – do maja 2017r. organ nie podejmował żadnych odnotowanych w aktach czynności, co uzasadnia stwierdzenie bezczynności organu w tym okresie. Organ bez jednoznacznego powodu wstrzymał bowiem tok sprawy, doprowadzając z całą pewnością do nieusprawiedliwionego naruszenia terminów załatwiania spraw wynikający z art. 35 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu również cały tok postępowania od daty jego podjęcia w dniu 7 marca 2016r., pomimo podejmowania przez Starostę szeregu czynności, charakteryzuje się przewlekłością. Czynności podejmowane były przez organ w znacznych odstępach czasu, np. rozprawa administracyjna odbyła się 10 maja 2017 r., a kolejną czynność, dotyczącą ustalenia kręgu osób uprawnionych podjęto 8 czerwca 2017 r. Wreszcie Sąd zwraca uwagę, że nie jest przekonująca argumentacja Starosty sugerująca, że załatwienie sprawy jest bezwzględnie warunkowane ustaleniem, odnalezieniem i powiadomieniem wszystkich uprawnionych do zwrotu. Należy zwrócić uwagę, że co prawda w wyroku SK 26/14 wyjaśniono, że "należy w postępowaniu zwrotowym zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione", jednakże cytowane wskazanie Trybunału należy odczytywać przede wszystkim jako zalecenie adresowane do ustawodawcy i dotyczące przyszłego stanu prawnego. Wynika to jednoznacznie ze zdania wprowadzającego do punktu 5.2 wyroku ("Prawidłowa realizacja wyroku będzie wymagała od ustawodawcy rozważenia konieczności podjęcia działań legislacyjnych na dwóch komplementarnych płaszczyznach [...]"). Zarazem nie może ujść z pola widzenia, że w wyroku SK 26/14 Trybunał Konstytucyjny upatrywał niezgodności art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (nadal nie zmienionego przez ustawodawcę) w zakresie w jakim przepis ten "nakładał na byłych współwłaścicieli nieruchomości (ich spadkobierców – uw. Sądu) odpowiedzialność za działania i zaniechania innych uprawnionych, z którymi nie pozostają oni w żadnych relacjach prawnych i na których postawę nie mają żadnego wpływu". Trybunał Konstytucyjny skrytykował też zawarte w ustawie rozwiązanie "nie dające możliwości odzyskania zwrotu udziału w nieruchomości w sytuacji braku współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli albo trudności w zidentyfikowaniu ich spadkobierców". Mając to wszystko na uwadze zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdzić należy, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego SK 26/14 zakończenie sprawy objętej skargą L. T. nie jest bezwzględnie uwarunkowane obowiązkiem ustalenia wszystkich uprawnionych do zwrotu, jeżeli ich zidentyfikowanie łączyć się będzie z istotnymi i obiektywnymi trudnościami. Odmienne stanowisko prowadziłoby bowiem do zniweczenia skutków przywołanego wyżej orzeczenia sądu konstytucyjnego i uniemożliwiłoby merytoryczne rozpoznanie żądania skarżącego. Sąd jednocześnie podkreśla, że na tyle, na ile nie stanowi to przeszkody w załatwieniu sprawy, pożądanym jest oczywiście jak najszersze włączenie do procedury zwrotowej kręgu uprawnionych osób. Podsumowując powyższy wywód Sąd doszedł do przekonania, że Starosta dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości postępowania w sprawie objętej skargą i zarazem zobowiązał organ do wydania decyzji kończącej postępowanie zwrotowe wywołane wnioskiem L. T.. Jednocześnie Sąd zaznacza, że zakreślił organowi stosunkowo długi termin załatwienia sprawy (trzy miesiące od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi) uznając, że w tym terminie organ będzie miał szansę wnikliwie rozpoznać wniosek skarżącego, podejmując starania mające na celu poszanowanie praw możliwie szerokiego kręgu uprawnionych także aktywnie działających w sprawie, albo innych osób uprawionych dających się zidentyfikować. Sąd stwierdził też – mając na uwadze skomplikowany charakter sprawy i to, że jej opracowanie wymagało przygotowania ze strony organu – iż stwierdzona bezczynność i przewlekłość postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych powodów Sąd uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej o której mowa w art. 154 § 6 w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd uzupełniająco wyjaśnia, że według danych zawartych w aktach w odniesieniu do samego skarżącego można twierdzić, że udokumentował on swoją legitymację do występowania w postępowaniu o zwrot działki nr [...]. Na k. 77 akt administracyjnych (tom I) znajduje się pismo, w którym wyjaśnia on, iż jest synem zmarłego M. P., który był jednym z wywłaszczonych w 1975 r. współwłaścicieli nieruchomości (zob. k. 10 akt administracyjnych, tom I). Z kolei na karcie 75 akt administracyjnych (tom I) włączono postanowienie o nabyciu spadku przez skarżącego po ojcu M. P. (postanowienie z dnia [...] lipca 1988 r., [...]). Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie na art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 P.p.s.a orzekł jak w pkt. 1-3 wyroku. O oddaleniu wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, działając w oparciu o art. 149 §2 w zw. z art. 154 §6 p.p.s.a orzeczono jak pkt 4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota wpisu w wysokości [...] zł