IV SAB/Po 71/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 listopada 2014 r. sprawy ze skarg S. Sp. z o.o. z siedzibą w W., B.I. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. odrzuca skargę skarżącej B.I. Sp. z o.o. z siedzibą w P.; 2. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę [...] złotych ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. Sp. z o.o. i B.I. Sp. z o.o. pismem z dnia 8 sierpnia 2014r. wniosły skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 marca 2014r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] nr sprawy [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wraz z garażami podziemnymi i usługami oraz lokalną oczyszczalnią ścieków przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...],[...],[...] ark. [...] obręb R. położonych w P. u zbiegu ul. H. i S. W uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółowo przebieg postępowania i wskazano, iż wnioskami z dnia 14 marca 2014r. skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] listopada 2008r. nr [...]. Jak wskazano w skardze do dnia jej wniesienia nie wydano w sprawie decyzji pomimo, iż w dniu [...] kwietnia 2014r. skarżące wniosły o pilne rozpoznanie wniosku, a pismem z dnia 10 lipca 2014r. wezwano organ do usunięcia naruszenia prawa w związku z bezczynnością organu. Skarżące podniosły, iż dopiero pismem z dnia 29 lipca 2014r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. Mając powyższe na uwadze skarżące spółki zarzuciły naruszenie art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jt. Dz.U. z 2013r., poz.267 – dalej k.p.a.) poprzez naruszenie terminów do rozpatrzenia sprawy i brak zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę stosownie do art. 54 § 2 i art. 161 § 1 pkt. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z roku 2012, Nr 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.) wniosło o umorzenie postępowania w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, iż w dniu [...] września 2014 r. wydana została decyzja nr [...], w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. i umorzyło postępowanie nieważnościowe w stosunku do B.I. sp. z o.o. z siedzibą w P. Mając powyższe na uwadze Kolegium wskazało, iż ustał stan ewentualnej bezczynności organu. Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wiosło o niestwierdzanie, że bezczynność organu w tej sprawie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając powyższe organ wskazał, iż opóźnienie wynika z przyczyn kadrowych, które nie były możliwie do przewidzenia w czasie wpływu sprawy. Kolegium podkreśliło, że wobec ilości spraw i ilości orzeczników (których liczba wynika z przepisów ustawowych i nie odnosi się w żaden sposób do ilości postępowań, zaś Kolegium bez decyzji Premiera nie może powołać nowych członków) nie jest możliwie ich rozpatrywanie w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Kolegium zauważyło również, że w toku postępowania konieczne było wezwanie Wnioskodawców o uzupełnienie wniosku, co także przyczyniło się do przedłużenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje : Na wstępie należy rozstrzygnąć kwestię braków formalnych skargi, a w szczególności uiszczenia wpisu. Jak wynika z akt sprawy adwokata M.J. wniósł przedmiotową skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji działając w imieniu S. Sp. z o.o. i B.I. Sp. z o.o.., uiszczając przy tym wpis w wysokości 100 zł. Zarządzeniem z dnia 9 września 2014r. wezwano adwokata M.J. jako pełnomocnika skarżących do uiszczenia uzupełniającego wpisu sądowego w kwocie 100 zł. W odpowiedzi na powyższe wezwanie pełnomocnik przesłał kopię dołączonego do skargi potwierdzenia dokonania przelewu tytułem wpisu od skargi w wysokości 100 zł. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie uiszczono pojedynczy wpis w kwocie odpowiadającej wpisowi określonemu stosownie do §2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193). Ma to tyle istotne znaczenie, iż jak wynika z akt sprawy B.I. sp. z o.o. jako użytkownik wieczysty działek sąsiadujących z terenem dla którego wydawano warunki zabudowy, była stroną postępowania zakończonego decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Obecnie użytkownikiem wieczystym nieruchomości opisanych w KW nr [...] i nr [...] jest S. Sp. z o.o. Powyższe oznacza, iż prawa i obowiązki skarżących nie są wspólne, gdyż nie są one na dzień składania skargi przedmiotem praw wszystkich skarżących. Wspólne prawa i obowiązki byłyby jedynie wówczas, gdyby wynikały one z tego samego tytułu prawnego, istniejącego na dzień złożenia skargi. Czym innym jest bowiem podobieństwo sytuacji faktycznej i prawnej skarżących, jakie ma miejsce w niniejszej sprawie. W sytuacji, gdy skargę wnosi kilku (były i obecny użytkownik wieczysty nieruchomości), należy uznać, że każdy z nich reprezentuje własny interes prawny chroniony konkretnym przepisem prawa, nawet jeśli cel, który chcą osiągnąć, skarżąc decyzję jest wspólny. Wówczas skarżący są zobowiązani do uiszczenia wpisu od skargi oddzielnie. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 30.11.2011r. sygn. akt I OZ 909/11 (LEX nr 1149645), w przypadku, gdy skarżący posiadają uprawnienia podobne, lecz nie wspólne, związane z przedmiotem postępowania, a skargę wnoszą w jednym piśmie, to zgodnie z art. 51 P.p.s.a., takie współuczestnictwo kilku skarżących nie zmienia faktu, iż jest to tylko formalne połączenie pism kilku podmiotów posiadających własne prawa i obowiązki, którzy mogli wszcząć postępowanie sądowe odrębnymi skargami. Skorzystanie z formy współuczestnictwa w sytuacji wskazanej art. 51 p.p.s.a. jest tylko uprawnieniem strony, z którego nie musi ona skorzystać. Wiąże się z tym obowiązek odrębnego uiszczenia wpisu sądowego przez wszystkich skarżących. Na rozprawie w dniu 05.11.2014r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że wpis w niniejszej sprawie uiszczony został przez S. Sp. z o.o. Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 220 §3 w związku z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku i odrzucił skargę wobec B.I. Sp. z o.o.. Przechodząc do zasadniczych kwestii należy wskazać iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy bezczynności, a więc kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wskazać należy również, iż skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań (zob. np. NSA z dnia 17.12.2010r. sygn. akt I OSK 1811/10 LEX nr 745170). Zadaniem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest więc ustalenie, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Ponadto sąd zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem i wyczerpaniem przez skarżącego określonego trybu przeciwdziałania bezczynności. Następnie Sąd bada, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, iż przedmiotowa skarga była co do zasady dopuszczalna, albowiem zarzucana bezczynność dotyczyła niezakończenia merytoryczną decyzją wniosku o stwierdzenie nieważności. Jak wynika z akt sprawy skarżący pismem z dnia 10 lipca 2014r. zwrócił się również do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z bezczynnością organu w zakresie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] nr sprawy [...]. Oznacza to, iż skarżący przed wniesieniem skargi na bezczynność wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 Kpa, zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 Kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Uwzględniając powyższe należy wskazać, iż stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w powyższym przypadku sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 Ppsa. Zatem nakazanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wówczas, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) jest bowiem ostatecznie wydanie żądanego aktu, którego organ nie wydał pomimo istnienia prawnego obowiązku w tym zakresie. Z przytoczonego przepisu wynika więc, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania decyzji nie jest możliwe, gdy organ decyzję taką wydał, choćby nawet naruszył przy tym terminy określone w przepisach Kpa, przewidziane dla załatwiania spraw. Uwzględniając powyższe należy wskazać, że już po wniesieniu niniejszej skargi, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w P. w dniu [...] września 2014r. wydało decyzję nr [...] rozpoznającą wniosek S. Sp. z o.o. i B.I. Sp. z o.o. i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] nr sprawy [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego wraz z garażami podziemnymi i usługami oraz lokalną oczyszczalnią ścieków przewidzianej do realizacji na terenie działek nr [...],[...],[...] ark. [...] obręb R. położonych w P. u zbiegu ul. H. i S. i umarzającą postępowanie nieważnościowe w stosunku do B.I. sp. z o.o. Doszło więc do sytuacji, że ustał stan bezczynności, a skarga na bezczynność organu była rozpatrywana przez Sąd już po zakończeniu postępowania administracyjnego objętego skargą. Tym samym znalazł tu zastosowanie art.161 §1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż żądanie skargi w zakresie jej pkt 1 stało się w ocenie Sądu orzekającego bezprzedmiotowe. Kolegium do chwili wyrokowania przez Sąd w niniejszej sprawie wydało bowiem decyzję merytoryczną. Tym samym zobowiązywanie SKO do wydania decyzji merytorycznej stało się zbędne. Dlatego też w pkt 2 niniejszego wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. Ten tok rozumowania Sądu znalazł też potwierdzenie w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 26.11.2008r. wydanej pod sygn. I OPS 6/08. (publ. CBOSA) Uchwała ta ma moc wiążącą dla Sądu. Stwierdzono w niej mianowicie, że przepis art.161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w sprawach określonych w art.3 § 2 pkt 1 -4a P.p.s.a. organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Wydanie przez organ wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] września 2014r. już po wniesieniu skargi do tut. Sądu nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. Odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a. prowadziłaby bowiem do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 417¹ § 3 k.c., za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia lub decyzji. Bowiem brak orzeczenia w zakresie objętym dyspozycją art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. uniemożliwia stronie dochodzenie odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem zaniechania organu co do wydania aktu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, stwierdza, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dacie złożenia skargi nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku załatwienia sprawy co oznacza, iż pozostawał w bezczynności. Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Termin ten w niniejszej sprawie rozpoczął bieg w dniu 18 marca 2014r., to jest w dniu wpływu do Kolegium wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. i do dnia wniesienia skargi na bezczynność, decyzja kończąca postępowanie (ani inne rozstrzygnięcie) zainicjowane wnioskiem nie była wydana. Analiza czynności dokonanych przez organ w niniejszej sprawie nie uzasadnia niezałatwienia sprawy w terminie. W niniejszej sprawie nie istniała bowiem żadna przyczyna niezależna od organu, która zwalniałaby go od załatwienia sprawy w terminie. Oceniając niniejszą sprawą wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. dopiero pismem z dnia 29 lipca 2014r. sporządzonym po doręczeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zakresie braku rozpoznania wniosku stwierdzenie nieważności zawiadomiło o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. Co istotne w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku określonego w art.36 k.p.a. i nie zawiadomił stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Obowiązku tego Kolegium nie dopełniło pomimo aktywności wnioskodawców, którzy pismem z dnia 18 kwietnia 2014r. monitowali SKO o załatwienie sprawy. Wspomniane pismo pozostało bez odpowiedzi i żadnej reakcji. Z dużym prawdopodobieństwem można przypuszczać, że dopiero rozpatrywana skarga na bezczynność zmotywowała Kolegium do załatwienia sprawy. Formalnie w kontrolowanym postępowaniu od dnia 18 marca 2014. do dnia wydania decyzji w dniu [...] września 2014r. poza wezwaniem wnioskodawców do wykazania interesu prawnego i doręczenia im zawiadomienia o wszczęciu postępowania organ nie wykonał żadnej czynności w niniejszej sprawie. Taki sposób procedowania nie może zyskać aprobaty i przesądza o tym, że wydłużony okres prowadzenia sprawy należy potraktować jako nieusprawiedliwiony żadnymi szczególnymi okolicznościami. I to tym bardziej, że organ – jak już podkreślono – nie przedłużył formalnie terminu załatwienia sprawy. Biorąc pod uwagę, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu oraz, że termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony należało przyjąć, że miały one miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę przyczyny kadrowe, które nie były możliwie do przewidzenia w czasie wpływu sprawy i ilość spraw i orzeczników nie mają bowiem wpływu na ocenę, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Sąd odstąpił od wymierzenia przewidzianej przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwości wymierzenia organowi grzywny. Regulacja ta ma charakter fakultatywny, a strona się nie domagała wymierzenia grzywny. W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1 Ppsa. Sąd stwierdził, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w pkt 3 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 Ppsa