IV SAB/Po 72/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi "A" na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji postanawia 1.umorzyć postępowanie, 2. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz "A" kwotę (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. pismem z dnia [...] 2012 r. wniosło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o stwierdzenie nieważności postanowienia Starosty P. z dnia [...] 2007 r., którym uzgodniono projekt decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. z urzędu wszczęło postępowanie sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P. z dnia [...] 2007 r. Pismem sporządzonym dnia [...] 2012 r. strona skarżąca działając na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) wezwała Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, wskazując że pomimo upływu dwumiesięcznego terminu nadal niezałatwiona zostaje sprawa stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty P.. Wobec braku reakcji Kolegium, pismem dnia [...] 2012 r. Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. złożyło skargę na bezczynność Kolegium w sprawie stwierdzenia nieważności. W skardze zażądano wydania stosownego orzeczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., tj. uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, ewentualnie uwzględnienia skargi na bezczynność i zobowiązania Kolegium do załatwienia sprawy, tj. wydania orzeczenia w zakreślonym przez Sąd terminie. Autor skargi wniósł o zasądzenie od Kolegium na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. Podniesiono zarzut naruszenia art. 12 kpa – poprzez jego niezastosowanie i art. 35 § 1 i 2 kpa - poprzez niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i poinformowało, że postanowieniem z dnia [...] 2012 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P.. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kognicja Sądu w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ograniczona jest do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) oraz czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: ppsa) sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w których następstwie zakończy się sprawa sądowoadministracyjna, co oznacza, że przed wydaniem wyroku wygaśnie przedmiot zaskarżenia. Nie budzi wątpliwości stanowisko, że sprawa sądowoadministracyjna kończy się na skutek uwzględnienia skargi przez organ administracji w trybie autokontroli. Jeżeli stanowisko to nie budzi zastrzeżeń w odniesieniu do postępowań ze skargi na określone działanie (akt lub czynność) organu administracji, to nie ma żadnego powodu, by nie miało ono zastosowania również w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi na bezczynność. I już to jest wystarczającym powodem, dla którego należy umorzyć postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, gdy w wyniku skargi na bezczynność organ wyda żądany akt lub dokona wnioskowanej czynności (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08). W świetle powyższego zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miało ustalenie czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. pozostawało w bezczynności i kiedy ewentualnie bezczynność ta ustała. Podkreślenia przy tym wymaga, że przepisy ppsa nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w pomimo upływu terminu organ nie załatwi sprawy. Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 133 § 1 ppsa Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem Sąd administracyjny orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 ppsa), a także dowody uzupełniające z dokumentów (art. 106 § 3 ppsa), jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości a jednocześnie nie powoduje nadmiernego przedłużenia w sprawie. Co do zasady więc sąd administracyjny kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym, z tym, że w sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę według stanu sprawy z daty orzekania, tj. ściślej z daty zamknięcia rozprawy poprzedzającej orzekanie (por. wyrok NSA z 06.10.2000 r., sygn. IV SA 105/00). W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wraz ze skargą i aktami administracyjnymi przekazało Sądowi odpowiedź na skargę Stowarzyszenia Zwykłego Wsi R. (dalej jako: Stowarzyszenie) wraz z postanowieniem odmawiającym stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty. W oparciu o wskazany materiał dowodowy Sąd ustalił, że impulsem inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie było pismo Stowarzyszenia z dnia [...] 2012 r. Na jego skutek postępowanie administracyjne zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] 2012 r. i z tym dniem rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy. W myśl art. 35 kpa zasadą jest załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki, a spraw wymagających postępowania wyjaśniającego - nie później niż w ciągu miesiąca, natomiast sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych organ jest obowiązany zawiadomić strony (art. 36 kpa). Pojęcie "postępowania wyjaśniającego" pojawia się w przepisach kpa sporadycznie , ale przyjmuje się, że chodzi o przypadki gdy organ administracji ma obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej albo musi przeprowadzić w sprawie postępowanie dowodowe w formie tzw. gabinetowej. Natomiast cecha "szczególnego skomplikowania sprawy" może wynikać z zawiłości w ustalaniu stanu faktycznego lub stanu prawnego, konieczności dokonywania licznych czynności postępowania dowodowego, gromadzenia rozproszonych danych będących w posiadaniu różnych organów przy braku prawnego obowiązku współdziałania z nimi (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2012, s. 232). Dokonując zatem oceny postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., z uwzględnieniem ustawowych wytycznych stwierdzić należy, że organ ten pozostawał w bezczynności. Postępowanie wszczęto w dniu [..] 2012 r. Od tego dnia do [...] 2012 r. kiedy upływał termin miesięczny, określony w art. 35 § 3 kpa Kolegium nie podjęło żadnej czynności, która zostałaby udokumentowana w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych. W dniu [...] 2012 r. do akt sprawy złożono wezwanie Kolegium do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego niezałatwieniem sprawy w terminie. W aktach brak materiału, który dokumentowałby jakąkolwiek reakcję organu na to pismo. Z akt sprawy nie wynika, aby organ podejmował w tym czasie jakiekolwiek czynności wyjaśniające. Tymczasem, nawet szczególnie skomplikowaną sprawę - do której niniejsza nie należała - organ jest zobowiązany rozpoznać w terminie 2 miesięcy. W rozpoznawanej sprawie termin ten upływał [..] 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. pismem sporządzonym [..] 2012 r. zawiadomiło strony w trybie art. 10 kpa o zakończeniu postępowania. Zawiadomienie to doręczono Stowarzyszeniu w dniu [...] 2012 r. (k. 32 akt adm.). Postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty wydano dopiero [...] 2012 r., a więc 4 miesiące po wszczęciu postępowania; 2,5 miesiąca po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz ponad miesiąc po doręczeniu zawiadomienia w trybie art. 10 kpa. W świetle poczynionych ustaleń, należało stwierdzić, iż w dniu składania przedmiotowej skargi organ pozostawał w bezczynności, ponieważ przez blisko cztery miesiące nie podjął żadnych działań, co doprowadziło do uchybienia ustawowemu terminowi do załatwienia sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, Sąd ocenia jednak sprawę bezczynności według stanu istniejącego w dacie zamknięcia rozprawy. W tej dacie tj. w dniu 12 grudnia 2012 r. r. stan bezczynności już nie istniał, ponieważ dnia [...] 2012 r. Kolegium wydało postanowienie, którym odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty. Postanowienie to załączono do akt sprawy administracyjnej. Dlatego też, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, Sąd orzekł, jak w pkt. 1 postanowienia o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą na bezczynność. Podkreślić jednak należy, że wydanie przez organ administracji publicznej, po wniesieniu skargi postanowienia, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku zbadania czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. 2 ppsa). W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy bezczynność miała charakter naganny, bowiem od wszczęcia postępowania w [..] 2012 r. do dnia wydania postanowienia we [...] 2012 r. jedynie wyznaczono skład orzekający, co nastąpiło [...] 2012 r. i tego samego dnia wydano zawiadomienie w trybie art. 10 kpa. W aktach brak dokumentacji, która potwierdzałaby fakt podejmowania czynności wyjaśniających. Brak jakiegokolwiek śladu dokumentującego prowadzenie ustaleń, o których mowa w odpowiedzi na skargę, a dotyczących nowego adresu spółki D. S.A. Co więcej, w świetle możliwości skorzystania z KRS on line, która udostępnia informacje na temat wspomnianego adresu spółki w ciągu kilku zaledwie minut argumentacja o konieczności ustalenia tego adresu i wpływie tej okoliczności na termin załatwienia sprawy budzi wątpliwości. Organ nigdy nie wywiązał się również z wynikającego z art. 36 kpa obowiązku zawiadomienia o przekroczeniu terminu i wyjaśnienia przyczyn zwłoki. Mając jednak na uwadze długość prowadzonego postępowania (cztery miesiące) i okoliczności faktyczne sprawy uznać należało, że bezczynność ta nie nosi charakteru rażącego naruszenia prawa. Z tego też powodu nie orzeczono w trybie art. 149 § 2 ppsa. W punkcie 2 sentencji postanowienia orzeczono o zwrocie kosztów na rzecz strony skarżącej ustalając je na podstawie art. 201 ppsa.