IV SAB/Po 75/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy [...]dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego S.W. 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. W. (zwany dalej również "Skarżącym") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...]) wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm; zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie, które postanowieniem [...] zostało uznane za nieuzasadnione. Ponadto Skarżący zaznaczył, że nie ma przeszkód do badania przewlekłości postępowania także po jego zakończeniu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2013 r. S. W. złożył wniosek w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w miejscowości T. w zakresie budowy budynku magazynowo-biurowo-usługowego z funkcją produkcji nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W dniu [...] marca 2014 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...]. Wnioskowana działka została objęta ustaleniami ww. uchwały. W związku z art. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. 2012, poz. 647 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz w związku z okolicznością uchwalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Organ wskazał ponadto, że S. W. w 2012 r. i 2013 r. złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie A0. Zdaniem Wójta były to działania celowe mające na celu paraliż funkcjonowania urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wynika z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W doktrynie przyjmuje się, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 k.p.a.). Realizacja tej zasady została zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z 35 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postepowania przez Wójta Gminy organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-biurowo-usługowego z funkcją produkcji na działce nr [...] w miejscowości T. prowadzone było przez Wójta Gminy dłużej niż było to niezbędne do jego załatwienia. Wskazać należy, że [...] marca 2013 r. S. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. W dniu [...] marca 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania. Następnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. organ zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, uzasadniając to okolicznością podjęcia przez Radę Gminy T. uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego również działki objęte wnioskiem Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy ww. postanowienie Wójta Gminy. Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wójt Gminy podjął zawieszone postępowanie. [...] lutego 2014 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o zebraniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z aktami sprawy składania wniosków i zastrzeżeń. Ponadto na podstawie art. 36 § 1 i 2 k.p.a. Wójt Gminy zawiadomił strony o przedłużeniu termin rozpoznania sprawy do dnia [...] marca 2014 r. [...] lutego 2014 r. do organu wpłynęło pismo Skarżącego, w którym dokonał zmiany wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie poprzez rezygnację z funkcji usług i produkcji. [...] marca 2014 r. organ zawiadomił strony o zmianie wniosku oraz poinformował, że sprawa zostanie rozpoznana do dnia [...] maja 2014 r. Następnie [...] marca 2014 r. wezwano Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych zmienionego wniosku. Na [...] maja 2014 r. datowana jest notatka służbowa, w której stwierdzono, że wniosek został pozostawiony bez rozpoznania. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Wójt Gminy umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo-biurowo-usługowego z funkcją produkcji na działce nr [...] w miejscowości T. . Jako przesłankę umorzenia postępowania wskazano okoliczność przyjęcia przez Radę Gminy T. uchwały z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...]. Wnioskowana działka została objęta ustaleniami ww. uchwały, co zdaniem Wójta gminy stanowiło o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Sądu przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy uzasadnia podniesiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Zwrócić należy uwagę, że wskazana w decyzji kończącej postępowanie (decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]) przesłanka umorzenia postępowania powstała w dniu wejścia w życie uchwały Rady Gminy T. z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...] tj. w dniu [...] czerwca 2014 r. Mimo tego organ do dnia [...] lipca 2014 r. zwlekał z wydaniem decyzji kończącej postępowanie. W okresie tym organ nie podejmował żadnych czynności dowodowych niezbędnych do zakończenia postępowania, co każe przyjąć, iż postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły. Bez znaczenia dla takiej oceny działania organu pozostaje fakt sporządzenia notatki służbowej z dnia [...] maja 2014 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Okoliczność wydania w dniu [...] lipca 2014 r. decyzji o umorzeniu postępowania świadczy bowiem, iż organ ostatecznie uznał, że brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Nie można również nie zaważyć, iż o pozostawieniu podania bez rozpoznania organ nie powiadomił Skarżącego. Wyjaśnić należy, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest także formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Przepis art. 64 § 2 k.p.a. powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 9 k.p.a. (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex/el.). Tym samym uznać trzeba, że w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych podania obowiązkiem organu administracji jest poinformowanie wnoszącego podanie, o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wnoszący podanie ma bowiem prawo uzyskać informację, że wniesionemu przez niego podaniu nie został nadany dalszy bieg, jak również poznać powodu dla których organ uznał, że braki takie nie zostały prawidłowo uzupełnione. W konsekwencji Sąd uznał, że w okresie wejścia w życie uchwały Rady Gminy T. Nr [...] w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w [...], do dnia wydania decyzji z [...] lipca 2014 r. postępowanie prowadzone było przewlekle. W okresie tym nie wystąpiły jakiekolwiek uzasadnione przeszkody, uniemożliwiające organowi wcześniejsze wydanie decyzji kończącej postępowanie. Dokonując oceny stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania Sąd stwierdził, że nie miała ona charakteru rażącego. Na tą ocenę wpływ miały wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na skargę. O ile wskazana przez Wójta [...] przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie spowodowana złożeniem przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy nie może stanowić obiektywnej okoliczności, która uzasadniała prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, to w ocenie Sądu okoliczność ta ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na tryb długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postepowania nie miała charakteru rażącego. Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 u.p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia Skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącego nie został w żaden sposób uzasadniany, a Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzega podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny, W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku), a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz Skarżącego kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) (pkt 4 wyroku).