IV SAB/Po 78/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr. ) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 marca 2018 r. sprawy ze skargi Ł.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta P. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Ł. S. (zwana dalej również "Skarżącą") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc parkingowych i chodnika wraz z przebudową drogi wewnętrznej w granicach działek [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w P.. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności oraz przewlekle prowadzonego postępowania, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a."), a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem Skarżącej organ przekroczył termin załatwienia sprawy oraz podejmował czynności zmierzające do obejścia prawa. Organ kilkukrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy i nie dopełnił swoich obowiązków zmierzających do ustalenia stron postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że analiza czynności podejmowanych w toku postępowania nie pozwala stwierdzić, iż prowadzone ono było niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; zwanej dalej "k.p.a.") oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz 1073). Organ wyjaśnił, że na czas rozpatrywania sprawy wpłynęła między innymi konieczność ustalenia stron postępowania. Ponadto nie jest zależny od organu termin odbioru korespondencji przez strony postępowania. Niemniej jednak każdorazowo zawiadamiano strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy wskazując nowy termin jej załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zasadniczym warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest - zgodnie z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi) - uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Powyższy wymóg dotyczy również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl bowiem art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi) na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z dokumentów nadesłanych przez organ wraz z odpowiedzią na skargę Skarżąca pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Wprawdzie pismo to zostało błędnie skierowane do Wojewody W., jednak nie można pominąć okoliczności, iż złożone zostało za pośrednictwem Prezydenta Miasta. W treści pisma Skarżąca wskazała jednoznacznie, iż domaga się stwierdzenia, że postępowania prowadzone jest przewlekle bowiem organ powinien rozpoznać sprawę bez zbędnej zwłoki. Przechodząc do oceny argumentacji zawartej w skardze w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że w przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny ( J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu [...] stycznia 2016 r. Po ustaleniu, że właściciele nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji – N. K., I. W., S. W. i M. L. – nie żyją, pismem z dnia [...] lutego 2016 r. organ administracji publicznej wystąpił do Sądu Rejonowego w P. - [...] o podanie następców prawnych po ww. zmarłych stronach postępowania. Pismami z dnia [...] lutego 2016 r. (data wpływu [...] i [...] lutego 2016 r.) została udzielona odpowiedź przez Sąd Rejonowy w P., co pozwoliło ustalić spadkobierców po I. W. i S. W.. Ustalono także, że na dzień [...] marca 2016 r. wyznaczony został termin rozprawy w sprawie stwierdzenia nabycia spadku po N. K.. W sprawie M. L. nie zarejestrowano wniosku o stwierdzenie nabycia spadku. Pismem z dnia [...] marca 2016 r. organ administracji publicznej zwrócił się do J. L. o podanie następców prawnych po zmarłym M. L.. [...] marca 2016 r. uzyskano informację dotyczącą następców prawnych po M. L.. W dniu [...] marca 2016 r. organ administracji publicznej ponownie zwrócił się do Sądu Rejonowego w P. o wskazanie następców prawnych po N. K.. W dniu [...] marca 2016 r. organ zawiadomił strony postępowania, że z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] czerwca 2016 r. W dniu [...] kwietnia 2016 r. wpłynęła do organu administracji publicznej Informacja dotycząca następców prawnych po N. K.. Wskazać trzeba, że z akt sprawy wynika ponadto, że w dniu [...] maja 2016 r. sporządzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu. Po wykonaniu analizy, pismami z dnia [...] maja 2016 r. organ administracji publicznej zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P., Powiatowego Zarządu Dróg w P. oraz Marszałka Województwa W. o dokonanie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W dniu [...] maja 2016 r. wpłynęło do organu administracji publicznej postanowienie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Postanowienie uzgadniające Zarządu Dróg Miejskich w P. wpłynęło w dniu [...] czerwca 2016 r. Z uwagi na konieczność ustalenia następców prawnych po kolejnych zmarłych stronach postępowania oraz konieczność dokonania stosownych uzgodnień w dniu [...] maja 2016 r. zawiadomiono strony, iż sprawa zostanie załatwiona w terminie. W dniu [...] czerwca 2016 r. Sąd Rejonowy w P. poinformował organ, iż nie zarejestrowano wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po M. P. w związku z czym pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. zwrócono się do B. P. o wskazanie następców prawnych po M. P.. Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. B. P. poinformowała organ, że jest spadkobiercą M. P. W dniu [...] czerwca 2016 r. organ zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] sierpnia 2016 r. Następnie uwzględniając żądanie zawarte w piśmie Ł. S. z dnia [...] lipca 2016 r., w dniu [...] lipca 2016 r. organ administracji publicznej zawiadomił strony o przedłużeniu terminu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W związku z tym nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień [...] września 2016 r. W dniu [...] sierpnia 2016 r. organ wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie miejsc parkingowych i chodnika wraz z przebudową drogi wewnętrznej w granicach działek [...] i [...] obr. [...] położonych przy ul. [...] w P.. Analiza czynności podejmowanych w toku czynności dowodzi, że nie sposób zarzucić Prezydentowi Miasta bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Bezsprzecznym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że sprawa nie została załatwiona w terminie określonym w art. 35 ust. 3 k.p.a. Niemniej jednak nie każde niedotrzymanie terminu wyznaczonego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest równoznaczne z bezczynnością organu. Oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem rozsądny termin postępowania każdorazowo musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy. Zasadniczy wpływ na długość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta miała konieczność ustalenia następców prawnych po zmarłych stronach postępowania, co organ uczynił bez zbędnej zwłoki. Ustalenie następców prawnych po zmarłych stronach wynikał z zasady czynnego udziału w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. Naruszenie normy wyrażonej w tym przepisie stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, że w niniejszej sprawie występuje 240 stron postępowania i konieczność doręczania korespondencji, która to w niektórych przypadkach była wielokrotnie awizowana, miała niebagatelne znaczenie dla terminu procedowania przez organ administracji publicznej. W ocenie Sądu pomimo, iż poszczególne czynności procesowe podejmowane były przez organ w rozsądnych odstępach czasu, z uwagi na wskazane powyżej okoliczności niemożliwym było załatwienie sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1-3 k.p.a. Nie można też pominąć faktu, iż termin załatwienia sprawy został wydłużony w związku z wnioskiem Skarżącej o wyznaczenie dłuższego terminu na wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań O niezałatwieniu sprawy w terminie organ administracji publicznej zawiadamiał strony postępowania, wskazując jednocześnie przewidywany termin załatwienia sprawy. W ocenie Sądu nie ma przeszkód prawnych do wielokrotnego przedłużenia terminu załatwienia sprawy, jeżeli jest to usprawiedliwione okolicznościami sprawy. Za każdym razem nowy termin musi jednak zostać konkretnie określony poprzez wskazanie okresu, do którego nastąpi załatwienie spraw, co organ administracji uczynił w rozpoznawanej sprawie. Zawiadomienie stron o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy samo przez się nie wyłącza zarzutu bezczynności lub przewlekle prowadzonego postępowania, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów procesowych przestaje istnieć. Wskazanie bowiem przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy, podlegają ocenie sądu administracyjnego. Sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może w każdym przypadku oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty. W rozpoznawanej sprawie Sąd ocenił jednak, że dokonywane przez organ przesunięcia terminu załatwienia sprawy znajdowały uzasadnienie w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy i nie wynikały z winy organu administracji publicznej. Reasumując Sad stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta nie dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania. Wprawdzie sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie, jednak okoliczność ta nie była efektem opieszałego działania organu administracji publicznej lecz wynikała z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.