IV SAB/Po 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D.Ż. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku D.Ż. z dnia [...] czerwca 2017 r., 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkół w N. na rzecz skarżącej D.Ż. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. D. Ż. zwróciła się do Dyrektora Szkoły o udostępnienie informacji publicznej poprzez: 1. Podanie, jakie organizacje społeczne działały w szkole na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, dalej: u.s.o.) w okresie od stycznia 2012 r. do dnia otrzymania niniejszego wniosku. 2. Udostępnienie opinii wydanych przez radę rodziców dotyczących podjęcia działalności przez każdą z organizacji, o których mowa w pkt. 1 niniejszego wniosku, wydanych na podstawie art. 56 ust. 2 u.s.o. 3. Podanie, jakie zajęcia prowadziły organizacje, o których mowa w pkt. 1 niniejszego wniosku, z uwzględnieniem ich programu, przekazywanych treści oraz środków dydaktycznych. 4. Podanie, jakie zajęcia edukacyjne organizowane wspólnie z organizacjami społecznymi, o których mowa w pkt. 1. niniejszego wniosku, dla których nie została ustalona podstawa programowa, zostały włączone do szkolnego zestawu programów nauczania (art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b u.s.o.). 5. Udostępnienie opinii rady rodziców, o której mowa w art. 64 ust. 1b u.s.o. w związku z pkt 4 niniejszego wniosku? 6. Podanie, jakie zajęcia prowadzone w ramach pomocy psychologiczno-pedagogicznej oraz zajęcia rozwijające zainteresowania i uzdolnienia (art. 64 ust. 1 pkt 5 i 6 u.s.o.) były prowadzone we współpracy z organizacjami, o których mowa w pkt. 1 niniejszego wniosku. 7. Podanie, do jakich organizacji, zgodnie z art. 64 ust. 3, należeli wolontariusze, z których r udziałem były prowadzone zajęcia, o których mowa w pkt. 5 niniejszego wniosku. 8. Podanie, jakie organizacje prowadziły zajęcia edukacyjne, o których mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 7 stycznia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży (Dz.U. poz. 78 z późn. zm.155, dalej: u.p.r.). 9. Podanie, w jakich szkoleniach brali udział nauczyciele prowadzący zajęcia edukacyjne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.p.r. 10. Podanie, jakie działania anty dyskryminacyjne podjęto w ramach realizacji niezbędnych działań, o których mowa w art. 21 a ust. 1 u.s.o. 11. Podanie, jakie podmioty prowadziły zajęcia, o których mowa w pkt. 10 niniejszego wniosku. 12. Podanie, jakie cele, treści oraz środki dydaktyczne zostały wykorzystane w programie działań, o których mowa w pkt. 10 niniejszego wniosku? 13. Podanie, jakie organizacje prowadziły inne niż wskazane w powyższych punktach warsztaty lub zajęcia, wraz z celami, środkami i treściami tych warsztatów lub zajęć? Jednocześnie, na podstawie art. 14 ust. 1 u.d.i.p. wniesiono o przesłanie odpowiedzi na wniosek pocztą elektroniczną na adres [...]. Pismem z dnia [...] września 2017 r. D. Ż. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły. Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że w dniu [...] czerwca 2017 r. zwróciła się do Dyrektora Szkoły o udostępnienie informacji publicznej. W dniu [...] lipca 2017 r. wobec bezczynności organu zostało do niego skierowane ponaglenie. Do dnia wniesienia skargi Dyrektor Szkoły nie udostępnił wnioskowanej informacji, nie poinformował o ewentualnych powodach opóźnienia, nie wskazał terminu, w jakim udostępni informacje ani nie wydał decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] września 2017r. do organu wpłynęła skarga D. Ż. na bezczynność Dyrektora Szkoły w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Ze skargi wynika, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przesłany w dniu [...] czerwca 2017r., a następnie ponaglenie z dnia [...] lipca 2017 r. Pisma przesłano przy wykorzystaniu poczty elektronicznej. Z analizy korespondencji, która wpłynęła na elektroniczną skrzynkę pocztową szkoły nie wynika aby do skrzynki odbiorczej szkolnej poczty wpłynęły powyższe pisma. Istnieje możliwość, że wniosek i ponaglenie znalazły się w skrzynce SPAM szkolnej poczty. W chwili obecnej organ nie jest w stanie odzyskać jej zawartości. Z uwagi na to, iż czas archiwizacji poczty elektronicznej na serwerze Zespołu Szkół w N. wynosi 14 dni, organ nie może potwierdzić, czy przedmiotowa korespondencja w ogóle została przekazana na adres e-mailowy szkoły, czy została przekazana, a w wyniku błędnej oceny nie została skierowana do dalszej realizacji, czy też trafiła do folderu "spam" w skrzynce odbiorczej, a w dalszej kolejności została z niej trwale usunięta. Dalej organ wyjaśnił, że w dniu [...] września 2017r. za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [...] wysłana została do Skarżącej odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwanej dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.; zwanej dalej "u.d.i.p."), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Dyrektora Szkoły w zakresie udostępnienia stronie skarżącej informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 4. ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że Dyrektor Szkoły jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Ponadto bezspornym w rozpoznawanej sprawie, że informacja, której udostępnienia domagała się Skarżąca we wniosku z dnia [...] czerwca 2017 r. jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie określa wymogów co do formy i treści wniosku o udzielenie informacji publicznej. Nie zawiera również odesłania do innych przepisów w tym zakresie, np. do Kodeksu postępowania administracyjnego. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi więc odpowiadać żadnym specjalnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania, co do zasady, nie stosuje się przepisów k.p.a. Takiego wniosku nie trzeba też uzasadniać, bowiem art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zwalnia osobę wykonującą prawo do informacji publicznej z obowiązku wykazania interesu prawnego lub faktycznego (wyjątek dotyczy jedynie uzyskania informacji przetworzonej – art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niemniej jednak minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego będzie wynikać, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek, ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) - i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. np. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08). Wyjaśnić też należy, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. postanowienie NSA z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15, CBOSA). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (zob. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; por. też: wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciążało ten organ, a nie skarżącego (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa tego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też gwarantujące dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16). W świetle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W rozpoznawanej sprawie wniosek z dnia [...] czerwca 2017 r. nie został rozpoznany przez organ w terminie o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Organ nie wystosował do skarżącej informacji, o której mowa w 13 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu jednoznaczne jest uchybienie terminu w udzieleniu wnioskowanej informacji przez organ. Żądana informacja została udostępniona dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności stwierdzić należy, iż nie miała ona charakteru rażącego. Dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma bezczynności nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Wprawdzie organ po wpłynięciu wniosku aż do wpłynięcia skargi nie podjął żadnych działań mających na celu rozpoznanie wniosku, jednak bezczynność organu wynikała najprawdopodobniej ze złego skonfigurowania skrzynki odbiorczej poczty elektronicznej. Sąd miał na uwadze, że wniosek został rozpoznany przez organ po wpłynięciu skargi na bezczynność. W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd (w pkt 3 sentencji wyroku) orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (100 zł).