IV SAB/Po 85/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie braku złożenia propozycji służby p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z dnia 12 września 2017 r. P. W. , zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, skargę na bezczynność związaną z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia Skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej. Pełnomocnik zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu bezczynność wyrażającą się w braku złożenia Skarżącemu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej pomimo istnienia ku temu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948) i pomimo upływu ustawowo wyznaczonego tam terminu (tj. 31 maja 2017 r.). Pełnomocnik wniósł o stwierdzenie istnienia bezczynności po stronie Dyrektora w związku z faktem braku przedstawienia Skarżącemu propozycji służby i aby Sąd zobowiązał Dyrektora do zaprzestania tej bezczynności i niezwłocznego złożenia Skarżącemu propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej - propozycji uwzględniającej posiadane przez Skarżącego kwalifikacje, przebieg jego służby oraz dotychczasowe miejsca zamieszkania Skarżącego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Administracji Skarbowej w Poznaniu wniosła o odrzucenie skargi ewentualnie o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi napisała, że kwestionowana czynność nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Jak wynika z literatury cytowanej przez skarżącego jedną z przesłanek dopuszczalności skargi w dochodzonym przez niego trybie jest publicznoprawny charakter aktu (czyli wydanie go przez organ administracji publicznej). Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, przedkładając propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, nie działał w omawianej sferze w stosunku do funkcjonariuszy/pracowników jako organ administracji publicznej, lecz jako pracodawca W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu przedmiot sporu nie nosi cech sprawy administracyjnoprawnej, zatem sprawa nie powinna być rozpoznana przez sąd administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym przede wszystkim oceną, czy zaskarżone działanie organu lub jego bezczynność podlega kontroli sądu administracyjnego z uwzględnieniem regulacji zawartej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej poprzez rozpatrywanie skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc dotyczących wydania decyzji administracyjnej, niektórych postanowień, a także innego aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrola obejmuje również rozpatrywanie skarg bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Zgodnie zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą na bezczynność organu, wyrażającą się w braku złożenia Skarżącemu propozycji dalszej służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Stosownie do art. 165 ust. 7 powołanej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., dyrektor izby administracji skarbowej uzyskał kompetencję do składania podległym pracownikom i funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w dniu 8 maja 2017 r. przedstawił Skarżącemu propozycję zatrudnienia (nie służby) w izbie Administracji Skarbowej w Poznaniu na stanowisku starszy kontroler skarbowy, miejsce świadczenia pracy w Drugim Urzędzie Skarbowym w [...]. Skarżący zaakceptował propozycję zatrudnienia, zastrzegając, że będzie korzystał z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy statusie funkcjonariusza. Zgodnie z art. 165 ust. 7 powołanej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, (art. 170 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1/ stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2/ stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. W ocenie Sądu, na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (art. 165 ust. 7) pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest to pismo proponujące Skarżącemu nowe warunki zatrudnienia. To od Skarżącego zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie pisemnej propozycji do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 18 sierpnia 2017 r. II SA/Sz 899/17, postanowienie WSA w Łodzi z 24 października 2017 r. sygn. akt III SAB/Łd 48/17; CBOSA). Pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Dopiero bowiem ustalenie w konsekwencji jej przyjęcia nowych warunków pracy (umowa o pracę, mianowanie do służby stałej lub przygotowawczej) albo rozwiązanie tego stosunku na skutek odmowy przyjęcia propozycji uruchamia odrębne postępowanie, w którym wydawana jest decyzja, od której, po wyczerpaniu trybu administracyjnego, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 4 i ust. 7). Tym samym należy przyjąć, że nie jest ona żadnym z aktów lub czynności, które w razie ich niewydania lub niepodjęcia przez organ mogą być objęte skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, skargę należało uznać za niedopuszczalną, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.