IV SAB/Po 85/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi S.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania Wójta Gminy [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego S.W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania S. W. (zwany dalej również "Skarżącym") złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy (znak sprawy: [...]) wnosząc o stwierdzenie przez Sąd, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm; zwanej dalej "p.p.s.a.") oraz zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wyjaśnił, że przed wniesieniem skargi złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. ponaglenie, które postanowieniem [...] zostało uznane za nieuzasadnione. Ponadto Skarżący zaznaczył, że nie ma przeszkód do badania przewlekłości postępowania także po jego zakończeniu. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że Skarżący w dniu [...] lutego 2012 r. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hal biurowo - usługowo - magazynowo - produkcyjnych z funkcją produkcji, nie zaliczoną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S.. W dniu [...] września 2012 r. organ wezwał wnioskodawcę o uzupełnienie wniosku poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, a także przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Braki zostały uzupełnione w dniu [...] października 2012 r. Następnie pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ wezwał wnioskodawcę o przedstawienie charakterystyki inwestycji, obejmującej aktualny bilans powierzchni planowanej inwestycji, a w szczególności powierzchnię zabudowy zajętą przez planowane obiekty budowlane oraz pozostałe powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. W dniu [...] listopada 2012 r. brak został uzupełniony. Akta sprawy zostały przekazane urbaniście. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ wystąpił do Starosty o uzgodnienie projektu decyzji odmawiającego ustalenia warunków zabudowy, jednak Starosta P. decyzją [...] lutego 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia. W dniu [...] lutego 2013 r. organ ponownie wystąpił do Starosty [...] o zajęcie stanowiska i ocenę czy w przedmiotowej sprawie został spełniony wymóg, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z uwagi na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dniu 24 maja 2013 r. organ wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ zaznaczył dodatkowo, że Skarżący w 2012 r. i 2013 r. złożył około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Były to wnioski, które wymagały bardzo szerokiej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Często analiza zawierała kilkanaście arkuszy o formacie AO - w tym przypadku 9. Zdaniem organu były to działania celowe mające na celu paraliż funkcjonowania urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zatem o przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej można mówić wówczas, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie z 35 § 1 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w okresie prowadzenia postepowania przez Wójta Gminy organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia. Wskazać należy, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. do organu wpłynął wniosek Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hal biurowo - usługowo - magazynowo - produkcyjnych z funkcją produkcji na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości S.. [...] września 2012 r. Wójt Gminy wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków wniosku poprzez określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych przedstawionych w formie graficznej, określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzującej jej wpływ na środowisko, a także poprzez załączenie do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2012 r. Skarżący oświadczył, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Uzupełnił również braki wniosku w pozostałym zakresie. W piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Skarżący zmienił wniosek w ten sposób, że również na działkach [...] i [...] przewidziano powstanie hali magazynowo - biurowo - produkcyjnych. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia braków zmienionego wnioski poprzez przedstawienie charakterystyki inwestycji, obejmującą aktualny bilans powierzchni planowanej inwestycji, a w szczególności powierzchnię zabudowy zajętą przez planowane obiekty budowlane oraz pozostałe powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Braki zostały uzupełnione w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. [...] grudnia 2012 r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W dniu [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy zwrócił się do Starosty o uzgodnienie dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy tj. o ocenę czy w sprawie został spełniony wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Starosta umorzył postępowanie uzgodnieniowe wskazując, że bezprzedmiotowym jest uzgadnianie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W kolejnym piśmie z dnia [...] marca 2013 r. starosta wskazał, że skoro na działkach objętych wnioskiem występują grunty rolne klasy RIIIb wchodzące w kład kompleksu przekraczającego 0,5000 ha, to nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. [...] marca 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony postepowania, że z uwagi na konieczność wykonania projektu decyzji, termin załatwienia sprawy został przedłużony do [...] maja 2013 r. W dniu [...] maja 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami postępowania, złożenia wniosków i zastrzeżeń. W dniu [...] maja 2013 r. Wójt gminy wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przedstawiony powyżej stan faktyczny sprawy uzasadnia podniesiony w skardze zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Zwrócić należy uwagę, że z akt sprawy nie wynika aby w okresie od uzupełnienia braków pierwotnego wniosku ([...] października 2012 r.), do zmiany tego wniosku ([...] listopada 2012 r.) organ podejmował jakiekolwiek czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Dopiero po upływie 3 tygodni od uzupełnienia braków zmienionego wniosku ([...] listopada 2012 r.) organ zawiadomił strony o wszczęciu postepowania w sprawie ([...] grudnia 2012 r.). Mimo, iż organ dysponował kompletnym wnioskiem, dopiero po upływie 3 miesięcy od zawiadomienia o wszczęciu postępowania, w dniu [...] lutego 2013 r. zwrócił się do Starosty o zajęcie stanowiska w zakresie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Po upływie 4 miesięcy od wszczęcia postepowania organ zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ([...] marca 2013 r.). Po upływie kolejnego miesiąca sporządzony został projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a sprawa została zakończona wydaniem decyzji w dniu [...] maja 2013 r. Sekwencja czynności podejmowanych przez organ w toku rozpoznawania wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazuje, że postępowanie nie było prowadzone w sposób efektywny, a poszczególne czynności były podejmowane przez organ w znacznych odstępach czasu. Takie działanie organu musi zostać ocenione jako niesprawne, co w konsekwencji doprowadziło do jego zakończenia po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Wprawdzie Sąd zauważa, że Skarżący modyfikował złożony przez siebie wniosek, jednak biorąc pod uwagę okoliczności jakie przemawiały zdaniem organu za wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, fakt zmiany wniosku nie powinien mieć wpływu na tak znaczne przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Zmiany wniosku dokonane przez Skarżącego dotyczyły sposobu zagospodarowania terenu i poszczególnych parametrów inwestycji, natomiast odmowa ustalenia warunków zabudowy związana była z niespełnieniem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji wynika, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy RIIIb, a teren ten obejmuje łącznie 2,8614 ha. co stanowiło negatywną przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczność ta została dostrzeżona przez organ jeszcze przed [...] stycznia 2013 r., bowiem w aktach znajdował się już projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Mimo tego dopiero w dniu [...] maja 2013 r. organ zakończył wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Dokonując oceny stwierdzonej w niniejszej sprawie przewlekłości postępowania Sąd stwierdził, że nie miała ona charakteru rażącego. Na tą ocenę wpływ miały wyjaśnienia przedstawione w odpowiedzi na skargę. O ile wskazana przez Wójta Gminy przyczyna niezałatwienia sprawy w terminie spowodowana złożeniem przez Skarżącego ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy nie może stanowić obiektywnej okoliczności, która uzasadniała prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy, to w ocenie Sądu okoliczność ta ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na tryb długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postepowania nie miała charakteru rażącego. Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Wyjaśnić należy, że grzywna ma charakter przede wszystkim dyscyplinujący i prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego ma charakter kompensacyjny. Z treści art. 149 § 2 u.p.p.s.a. wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia Skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie jego żądania, czy też na konieczność zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Wniosek Skarżącego nie został w żaden sposób uzasadniany, a Sąd, mając na uwadze okoliczności wpływające na stwierdzenie iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa, z urzędu nie dostrzega również podstaw do wydania stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny, W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku), na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) (pkt 4 wyroku).