IV SAB/Po 85/21

Dnia 17 czerwca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2021 roku sprawy ze skargi T. O. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. oddala skargę w pozostałej części, 5. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. O. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. O., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania A. N. usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania, tj. nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb B. W., gmina G. W.. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 12 oraz art. 35 §1 i §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak wydania decyzji w terminie ustawowym, tj. w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Strona zażądała: - stwierdzenia bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego, - zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym terminie w sytuacji braku załatwienia sprawy w trybie autokontroli, - stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w kwocie [...]złotych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od dnia wniesienia podania, tj. [...] grudnia 2020 roku upłynęły ponad trzy miesiące. Termin załatwienia sprawy wynosił miesiąc. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zawiadomiło stron o wszczęciu postępowania odwoławczego. Obowiązku zawiadomienia o wszczęciu postępowania odwoławczego nie uchyla informacja organu I instancji o przekazaniu odwołania. Organ odwoławczy przez ponad trzy miesiące nie podjął żadnej czynności postępowania. Skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia [...] marca 2021 roku, które wpłynęło do organu w dniu [...] marca 2021 roku. W uzasadnieniu przyznania sumy pieniężnej skarżący podniósł, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy jest ponad trzykrotne. Strona w żaden sposób nie przyczyniła się do tego stanu rzeczy. Zwłoka w załatwieniu sprawy jest wyłącznie wynikiem postawy (zaniechań) organu administracji publicznej. Strona zaznaczyła, że przyznanie wskazanej kwoty jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym oraz nie ma charakteru odszkodowawczego, jest formą rekompensaty negatywnych przeżyć psychicznych i moralnych za zwłokę w załatwieniu sprawy. Skarżący ma dość życia w niepewności tego, że ma usunąć odpady, które nie są jego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Organ wyjaśnił, że na terminy załatwienia sprawa rzutuje panująca sytuacja z chorobą COVID-19, usprawiedliwione własnym stanem zdrowia bądź dzieci absencje członków Kolegium, polecenia pracy zdalnej wynikające z warunków organizacyjnych, a co za tym idzie rzadsze, bo odbywane raz w tygodniu posiedzenia składów orzekających. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że w sprawie nie zachodzi konieczność zobowiązania organu do wydania decyzji. Spraw została załatwiona decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 roku znak [...] o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2019, poz. 2167 ze zm.). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle art. 149 §1 pkt 1-3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 §6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 (art. 149 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 §3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). O wniesieniu odwołania organ administracji publicznej, który wydał decyzję, zawiadomi strony (art. 131 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji (art. 133 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Załatwienie sprawy przez organ odwoławczy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 §3 ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 §2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 37 §1 pkt 1 i 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 §1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 §2b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Analiza stanowiska strony skarżącej, stanowiska organu, a także analiza dokumentów złożonych do przekazanych Sądowi akt administracyjnych ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. Odwołanie opatrzone datą [...] grudnia 2020 roku wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Grodzisku w dniu [...] grudnia 2020 roku (prezentata urzędu). Starosta nie znalazł podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia i przekazał podanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. O tym fakcie powiadomił skarżącego oraz pozostałe podmioty uznane za strony postępowania (A. N. oraz P. K. Syndyka Masy Upadłości A. Sp. z o.o.). Odwołanie wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu [...] grudnia 2020 roku (prezentata organu). W dniu [...] marca 2021 roku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło opatrzone datą [...] marca 2021 roku ponaglenie T. O. na bezczynność organu odwoławczego. W dniu [...] kwietnia 2021 roku T. O. złożył skargę do sądu administracyjnego na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Do akt sprawy odwoławczej włączone zostały dwa zarządzenia Prezesa SKO, które dokumentują dokonanie zmiany składu osobowego rozstrzygającego sprawę zarejestrowaną pod numerem [...] Sprawa została rozpatrzona w dniu [...] kwietnia 2021 roku poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]). Metryka sprawy dokumentuje wysłanie decyzji do stron postępowania w dniu [...] kwietnia 2021 roku. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznaje, że skarżący wyczerpał środki zaskarżenia w toku postępowania administracyjnego. Na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego sprawa odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]) pozostawała niezałatwiona. Miesięczny termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym upłynął w dniu [...] stycznia 2021 roku. Z poczynionych przez Sąd ustaleń wynika, że w zakreślonym przedziale czasowym (do dnia [...] stycznia 2021 roku), ani po upływnie wskazanego terminu, aż do dnia wydania decyzji ([...] kwietnia 2021 roku) Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podejmowało żadnych czynności o charakterze wyjaśniającym. Skarżony organ, pomimo upływu terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, nie zawiadomił stron postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyny zwłoki, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. Wskazane obowiązki ciążyły na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Sąd w niniejszym składzie podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym, dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności wskazanych w art. 36 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Pojęcie "bezczynności" sprowadza się do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych - niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Z powyższych względów uznać należało, że skarżony organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie załatwił sprawy w postępowaniu odwoławczym w maksymalnym miesięcznym terminie wynikającym z art. 35 §3 ustawy - Kodeks postepowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykonało obowiązku informacyjnego względem strony postępowania, a także obowiązku dotyczącego oznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy. Stan bezczynności ustał na skutek wydania decyzji w toku postępowania sądowoadministracyjnego; po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, ale przed przekazaniem jej sądowi wraz z aktami sprawy. W tej sytuacji bezprzedmiotowe stało się żądanie skargi dotyczące zobowiązania organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie można przyjmować, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie ujawnił okoliczności uzasadniających stanowisko, że stan bezczynności powstał na skutek rażących zaniedbań odnośnie obowiązku terminowego załatwiania spraw administracyjnych. Zgodnie z wyjaśnieniami skarżonego organu na opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy rzutowała panująca sytuacja z chorobą COVID-19, w tym usprawiedliwione własnym stanem zdrowia bądź dzieci absencje członków Kolegium, a także wynikające z warunków organizacyjnych polecenia pracy zdalnej, a co za tym idzie rzadsze, bo odbywane raz w tygodniu posiedzenia składów orzekających. Argumentacja podnoszona Samorządowe Kolegium Odwoławcze koresponduje z powszechnie znanymi informacjami dotyczącymi liczby zakażeń i zgonów, a także wprowadzanymi obostrzeniami wynikającymi z rozprzestrzeniania się choroby COVID-19. Celem regulacji art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest zwalczanie stanu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postepowania. Prawnie określoną konsekwencją, która konsumuje naruszenie prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie lub braku wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy, jest przede wszystkim stwierdzenie stanu bezczynności (przewlekłego prowadzenia postępowania) oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w określonym terminie. W okolicznościach kontrolowanej sprawy środki prawne przynależne skarżącemu w zakresie zwalczania bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego (ponaglenie, skarga do sądu) okazały się skuteczne i doprowadziły do uchylenia stanu bezczynności poprzez wydanie oczekiwanej decyzji. Sąd nie ujawnił uzasadnionych podstaw dla stosowania dalszych oraz dolegliwszych środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności organu administracji publicznej. Zbędne i nieuzasadnione jest w szczególności ukaranie skarżonego organu grzywną, czy przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Argumentacja organu odnośnie opóźnień w załatwianiu spraw pozostaje aktualna także w odniesieniu do trzykrotnego przekroczenia terminu załatwienia kontrolowanej sprawy. Wbrew sugestiom autora skargi, sprawa załatwiona decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]) nie ma związku z eksponowanym w treści skargi "stanem niepewności skarżącego, co do obowiązku usunięcia odpadów" z terenu nabytej przez niego nieruchomości. Kwestionowana odwołaniem decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2020 roku (nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego rozstrzygała kwestię obowiązków usunięcia odpadów względem byłego dzierżawcy tej nieruchomości A. N.. Sądowi natomiast wiadomo jest z urzędu, że obowiązek skarżącego w zakresie usunięcia odpadów z terenu nabytej przez niego nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], obręb B. W., gmina G. W. został nieprawomocnie potwierdzony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 marca 2021 roku o sygn. akt IV SA/Po 1657/20. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 §1 pkt 3, §1a, art. 161 §1 pkt 3 oraz art. 151 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 ze zm.), Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji (pkt 1 wyroku), stwierdził bezczynności organu (pkt 2 wyroku) i uznał, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 3 wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 4 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego ([...] zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa ([...] zł).