IV SAB/Po 86/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi I. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. zobowiązać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do rozpatrzenia wniosku I. W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I. W. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismem z dnia [...] października 2014 r. I. W. (zwana dalej: skarżąca), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (zwanego dalej: SKO, Kolegium) w załatwieniu sprawy, tj. wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] (zwanej dalej: decyzja Burmistrza). Decyzja, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, zatwierdziła podział nieruchomości położonej w [...], składającej się z działki nr [...] o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej Kw [...], arkusz mapy nr [...], stanowiącej własność S. Z., wydzielając następujące działki: nr [...] (o pow. [...] ha) i [...] (o pow. [...] ha). Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżąca złożyła ww. wniosek domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 157 § 2 Kodeksu Postępowania Administracyjnego i wskazując, że warunkiem podziału było to, by w ścianie szczytowej budynku, wzdłuż którego miała przebiegać nowa granica nie było otworów okiennych i drzwiowych. Według skarżącej natomiast dokonano podziału pomimo tego, że ściana szczytowa budynku usytuowanego na działce nr [...] będącej obecnie własnością skarżącej (akt notarialny Repertorium [...] nr [...]) posiada otwory okienne. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza z [...] grudnia 2010 r. zgodnie z wnioskiem wskazując na stan faktyczny opisany we wniosku i stwierdzając, że decyzja podziałowa jest niezgodna z postanowieniem opiniującym z dnia [...] października 2010 r., które zawierało klauzulę braku w ścianie szczytowej budynku, wzdłuż której będzie przebiegała nowa granica, otworów okiennych i drzwiowych. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. strony zostały zawiadomione o wszczęciu z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze postępowania w celu zbadania zgodności z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2014 r. W dniu [...] lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że z akt sprawy wynika, iż na dzień wydania decyzji otwory, o których była mowa powyżej, zostały zamurowane. Jednocześnie po dokonaniu podziału decyzją Burmistrza działka nr [...] została nabyta (akt notarialny Repertorium [...] nr [...]) przez Z. T., a następnie darowana przez nią P. i D. D. (akt notarialny Repertorium [...] nr [...]). Zdaniem organu w tym stanie prawnym uznać należało, że decyzja Burmistrza (podziałowa) wywołała nieodwracalne skutki prawne polegające na tym, że część nieruchomości powstała w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Burmistrza przeszła na własność innej osoby i to w wyniku czynności cywilnoprawnej, której skutków nie można usunąć w postępowaniu administracyjnym. W konsekwencji nie było prawnie dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Pismem z dnia [...] września 2014 r. skarżąca wezwała organ – Samorządowe Kolegium Odwoławcze – do usunięcia naruszenia prawa wskazując, że na skutek decyzji z dnia [...] września 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. w obrocie prawnym pozostaje żądanie strony z dnia [...] kwietnia 2014 r. stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza, poprzedzone – jak wskazano w piśmie – wcześniejszym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, nadanym do organu dnia [...] czerwca 2014 r. W odpowiedzi na wezwanie organ wskazał na termin otwarty do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i brak podstaw do działań wnioskowanych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu [...] listopada 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wpłynęła skarga skarżącej, reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w załatwieniu żądania strony z dnia [...] kwietnia 2014 r. nieważności decyzji Burmistrza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że wniosek skarżącej został już załatwiony decyzją z dnia [...] maja 2014 r., co do której następnie stwierdzono nieważność. Wobec braku podstaw do stwierdzenia nieważności samej decyzji Burmistrza oraz braku podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji stwierdzającej nieważność decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza organ wskazał jedynie na możliwość złożenia przez stronę skarżącą skargi na zaskarżoną decyzję Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: Ppsa) ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana (patrz: T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Zgodnie z art. 156 § 2 in fine ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 157 §2 Kpa). W myśl art. 158 § 1 i 2 rozstrzygnięcie w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, natomiast jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy po pierwsze, że poza granicami niniejszego postępowania pozostają kwestie prawidłowości tak decyzji Burmistrza, jak i kolejno wydawanych decyzji z dnia [...] maja 2014 r., [...] lipca 2014 r. oraz [...] września 2014 r. pod względem merytorycznym. Nie jest bowiem przedmiotem niniejszego postepowania ocena podstaw do stwierdzenia nieważności, bądź też braku przesłanek ku temu, w stosunku do decyzji Burmistrza. W niniejszym postepowaniu rolą sądu jest ustalenie, czy Samorządowe Kolegium Odwoławcze pozostaje w bezczynności w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r., w którym domagała się ona stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Zdaniem Kolegium wniosek został załatwiony w drodze decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Kolegium stoi zatem na stanowisku, iż niejako nastąpiła konsumpcja tego wniosku i bez znaczenia jest fakt, iż następnie stwierdzona została nieważność decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Zdaniem zaś skarżącej wniosek – w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. wydanej na skutek wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r. – pozostaje nierozpoznany i organ pozostaje w konsekwencji w bezczynności w przedmiocie jego rozpoznania. Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a to ze względów wskazanych poniżej. W istocie wniosek został pierwotnie rozpoznany i w wyniku tego organ wydał decyzję z dnia [...] maja 2014 r. Jednak decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. (utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2014 r.) została stwierdzona nieważność decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że decyzja o stwierdzeniu nieważności ma charakter deklaratoryjny i wywołuje skutki ex tunc - jest nieważna z mocy samego prawa od początku - od daty jej wydania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 109/00; z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1168/09, z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1931/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 491/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OZ 952/12, dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą, to decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem. W doktrynie wskazuje się, że "w zakresie skutków materialnych decyzja unieważniająca działa z tzw. mocą retrospektywną (ex tunc), co oznacza, iż od chwili uzyskania przez nią waloru trwałości (ostateczności lub prawomocności) pierwotne skutki związane z treścią unieważnianej decyzji będą traktowane tak, jakby nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienia ich skuteczności temporalnej, PPPubl. 2008, nr 5, s. 47, teza 4). Należy zatem stwierdzić należy, że wobec stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. uchylone zostały wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji. W konsekwencji nie można przyjąć, aby zaistniał stan skonsumowania wniosku skarżącej. Rozpoznania tego wniosku nie może stanowić decyzja SKO z dnia [...] lipca 2014 r. (następnie utrzymana w mocy), albowiem decyzja ta nie rozstrzygała w przedmiocie wniosku skarżącej , a jedynie uchylała wszelkie skutki prawne decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 158 § 2 Kpa jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Skutkiem stwierdzenia nieważności jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia, do postępowania głównego w zależności od tego, czy unieważniona została decyzja pierwszej czy drugiej instancji Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności winno zakończyć się decyzją. Może to być decyzja stwierdzająca nieważność, odmawiająca stwierdzenia nieważności albo stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, czy decyzja o umorzeniu postępowania. Wszystkie one mogą zapaść dopiero w toczącym się już postępowaniu nieważnościowym. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 1481/07, LEX nr 487282: "Nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na art. 158 § 2 k.p.a. bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności". Winny one zawierać wszystkie elementy z art. 107. Dodatkowe elementy zgodnie z art. 158 § 2 powinna zaś zawierać decyzja stwierdzająca naruszenie prawa. Poza wskazaniem naruszenia musi ona bowiem wskazywać okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności. Jednocześnie decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest decyzją w nowej sprawie, a więc decyzją pierwszej instancji, i służy od niej odwołanie lub wniosek o powtórne rozpatrzenie sprawy (tak: Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2014). Na tle powyższych rozważań należy stwierdzić, że nie stanowi załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r. decyzja z dnia [...] maja 2014 r. z powodu stwierdzenia jej nieważności. Nie stanowi załatwienia tego wniosku również decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. albowiem rozstrzyga ona o nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. i stwierdzając tę nieważność ma charakter wyłącznie kasacyjny. Jako decyzja kasacyjna nie może ona regulować kwestii merytorycznych (w tym wypadku kwestii nieważności decyzji Burmistrza), a – jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie – nawet w uzasadnieniu nie powinna wskazywać pożądanego przyszłego rozwiązania. Skutkiem stwierdzenia nieważności jest powrót sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ ponownie rozpatrujący sprawę rozstrzyga ją merytorycznie (w przypadku niniejszej sprawy – winien rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza). Stwierdzenie nieważności decyzji czyni bowiem sprawę na nowo otwartą i nierozstrzygniętą (tak: Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), LEX/el., 2014 i przywołane tam orzecznictwo). Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wydało decyzji w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r. Decyzja taka została wprawdzie wydana, ale stwierdzono jej nieważność, a zatem nie ma jej w obrocie prawnym "od początku". Z kolei decyzje z dnia [...] lipca 2014 r. i [...] września 2014 r. są decyzjami w przedmiocie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nie rozstrzygającymi o wniosku skarżącej. Decyzja taka, zgodnie z art. 158 § 2 Kpa, w sytuacji gdy organ stwierdzi, że decyzja, co do której toczy się postepowanie o stwierdzenie nieważności, wywołała nieodwracalne skutki prawne, winna ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których organ nie stwierdził nieważności decyzji. Zgodnie z art. 149 § 1 Ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się znamion rażącego naruszenia prawa w zachowaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Od dnia złożenia wniosku – [...] kwietnia 2014 r. do dnia złożenia skargi upłynęło wprawdzie prawie 6 miesięcy, jednak bezczynność Kolegium wynikała nie z zaniedbania organu, który w trakcie tego okresu wydał wszak aż trzy decyzje w sprawie, ale z przekonania o tym, że wniosek został skonsumowany na skutek decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Decyzja ta wydana była na skutek rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r. W mniemaniu organu wydane w sprawie kolejne decyzje – z dnia [...] lipca 2014 r. i [...] września 2014 r. tego faktu (skonsumowania) nie zmieniły. Jednocześnie od dnia doręczenia stronie skarżącej ostatniej i zarazem ostatecznej decyzji SKO (z dnia [...] września 2014 r.), co nastąpiło dnia [...] września 2014 r., do dnia złożenia skargi na bezczynność upłynęło zaledwie [...] dni. Przedmiotem zaś tej ostatniej decyzji był przecież de facto byt prawny decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r. O ile zatem organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu tegoż wniosku, o tyle nie można owej bezczynności przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. W opisanych okolicznościach orzeczono, jak w punkcie 1 i 2 w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200. MZ