IV SAB/Po 87/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. O. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę W dniu [...] października 2014 r. r. K. O.wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy: Wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. K. O., za pośrednictwem poczty elektronicznej, zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy C. o udostępnienie informacji publicznej w postaci przekazania kserokopii dokumentów potwierdzających faktycznie poniesione przez Gminę C. koszty organizacji "D. [...]", które odbyły się w dniu [...]września 2013 r. Pismem z dnia [...] września 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy C. poinformował wnioskodawcę, iż żądane dokumenty zostały już mu przekazane na wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r. w formie kserokopii dokumentów i znajdują się w posiadaniu wnioskodawcy, występującego w tym wypadku jako przedstawiciel Stowarzyszenia. W dniu [...] października 2014 r. r. K. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi strona wskazała m.in., że wnioskiem z dnia [...]września 2014 r. zwróciła się, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Burmistrza Miasta i Gminy C. o udostępnienie informacji publicznej w postaci przekazania kserokopii dokumentów potwierdzających faktycznie poniesione przez Gminę C. koszty organizacji "D. [...]", które odbyły się w dniu [...] września 2013 r. W odpowiedzi na wniosek Burmistrz C. wskazał, nie wydając decyzji, iż informacja nie zostanie mu udzielona. Burmistrz stwierdził, że udostępnił wnioskowaną informację na wniosek Stowarzyszenia Miłośników C. ( dalej jako " Stowarzyszenie"), którego jest członkiem i z tego powodu uważa, że informacja została mu udzielona także jako osobie prywatnej. Skarżący zauważył, że choć jako członek Stowarzyszenia, miał możliwość zapoznania się z wnioskowana informacją, to nie jemu jako osobie prywatnej jej udzielono. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że z wnioskiem o analogiczną informację wystąpił K. O., działając tym razem jako przedstawiciel stowarzyszenia zwykłego pod nazwą Stowarzyszenie Miłośników C.. W odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2014 r., pismem z dnia [...] września 2014 r. organ przekazał K. O. żądane dokumenty dotyczące organizacji "D....", które odbyły się dnia [...] września 2013 r. W sytuacji ustalenia, że wnioskodawca już wcześniej otrzymał oraz znana jest mu treść żądanych dokumentów, organ nie miał podstaw do wydania decyzji odmownej, w trybie art. 16 ustawy o dostępie informacji publicznej. Za merytoryczne załatwienie wniosku uznać należy wysłane do skarżącego pismo. Powołując się na orzecznictwo i piśmiennictwo organ podniósł, że w sytuacji, kiedy mamy do czynienia ze stowarzyszeniem zwykłym, podmiotem prawa materialnego, a zatem także prawa związanego z realizacją uprawnień do żądania udostępnienia informacji publicznej są poszczególni członkowie tego stowarzyszenia, osoby fizyczne, bez względu na okoliczność, że przepis prawa pozwala w określonych sytuacjach uznawać stowarzyszenie zwykłe za stronę postępowania sadowego i administracyjnego. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do organu dnia [...] sierpnia 2014 r., zrealizowany przez organ dnia [...] września 2014 r., poprzez przesłanie żądanych dokumentów na adres Stowarzyszenia, został wystosowany (podpisany) przez K. O., działającego w tym wypadku także na rzecz innych członków Stowarzyszenia, lecz jako osoba fizyczna. W odniesieniu do powyższego nie sposób uznać, jakoby skarżącemu uniemożliwiono skorzystanie z przysługującego prawa w zakresie udostępnienia informacji publicznej, a także jakoby łączenie K. O. z faktem przynależności do Stowarzyszenia, było daleko idącą nadinterpretacją prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "Ppsa" ), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność lub przewlekłość organów. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez skarżącego przewlekłość dotyczy wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłość organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ( tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm. ), przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej "Kpa" ) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kpa nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa. Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność ( przewlekłość ) nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 – wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane dokumenty są informacją publiczną oraz czy Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne należy przy ich wykładni kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Nie wymaga się zatem od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Zgodnie jednak z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07, dostępny w Internecie jw.). W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Należy przy tym podkreślić, że udzielenie informacji, to nie tylko dostarczenie informacji, lecz umożliwienie dostępu do informacji będących w posiadaniu danego podmiotu. Oznacza to, że organ może być zobowiązany nie tylko do poinformowania o swojej działalności, ale także do udostępnienia źródeł tej informacji. Zatem informacją może być również udostępnienie dokumentu, akt i materiałów, które świadczą lub mogą świadczyć o działalności organu władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA z 21.03.2012 r., II SAB/Wa 10/12, CBOSA). Mając na uwadze przywołane poglądy i przedstawioną wykładnię prawa, stwierdzić należy, że żądane przez stronę skarżącą informacje, w zakresie udostępnienia kserokopii dokumentów potwierdzających faktycznie poniesione przez Gminę C.koszty organizacji "D. [...]", które odbyły się w dniu [...] września 2013 r., są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa znajduje w sprawie zastosowanie czego nie kwestionował organ. Odnosząc się do podmiotowego aspektu niniejszej sprawy stwierdzić, że Burmistrz Miasta i Gminy C. jako organ władzy publicznej jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Uznając, że dokumenty wskazane we wniosku stanowią informację publiczną, a Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżący wnioskiem z dnia [...] września 2014 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, które zostało uregulowane przepisami wyżej przywołanej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Następnie ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym – w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej, a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy bowiem informacji ogólnodostępnej, bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie (por. wyrok NSA z 20 listopada 2003 r., II SAB 372/03, "Wokanda" 2004, nr 5, s. 33). W konsekwencji, w przypadku wielokrotnie ponawianych wniosków o udostępnienie tej samej informacji przez tego samego wnioskodawcę, na adresacie wniosku nie spoczywa obowiązek jej udzielenia po raz kolejny. Nie jest bowiem tak, że bez względu na wcześniej udzielone informacje, każde następne żądanie nawet dotyczące takiej samej sprawy, rodzi po stronie organu obowiązek jego rozpatrzenia w ramach nowej sprawy dostępu do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 28. sierpnia 2002 r., II SAB 107/02, LEX nr 101092). Dlatego w sytuacji uznania danego wniosku za powtarzający się – tj. tożsamy podmiotowo i przedmiotowo z wcześniejszym wnioskiem – zasadne będzie poprzestanie na powiadomieniu o tym fakcie wnioskodawcy "zwykłym" pismem (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 13 do art. 10, s. 177). Jedynie w przypadku, gdy wcześniejszy wniosek został rozpatrzony negatywnie – tj. gdy wówczas decyzją ostateczną odmówiono udostępnienia żądanej informacji – zachodzić będzie konieczność rozważenia zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a Kpa w zw. z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa). W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) osoby fizyczne w liczbie co najmniej trzech, pragnące założyć stowarzyszenie zwykłe, uchwalają regulamin działalności stowarzyszenia, określając w szczególności jego nazwę, cel, teren i środki działania, siedzibę oraz przedstawiciela reprezentującego stowarzyszenie. Należy podkreślić, że stowarzyszenie zwykłe jest uproszczoną formą stowarzyszenia, czyli nie ma osobowości prawnej co oznacza, że tworzą je wszyscy członkowie, a więc grupa osób fizycznych zorganizowana pod kątem prowadzenia określonej działalności niezarobkowej, zaś regulamin takiego stowarzyszenia reguluje tylko sposób działania tych osób fizycznych, gdyż nie mają tu zastosowania przepisy art. 10 i 11 Prawa o stowarzyszeniach, jak w odniesieniu do stowarzyszeń zarejestrowanych w KRS. Dlatego też, co należy jeszcze raz podkreślić, w świetle dyspozycji art. 2 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach, taka grupa osób może działać w ramach wewnętrznej struktury organizacyjnej lecz nie ma żadnych organów, gdyż nawet przedstawiciel reprezentujący stowarzyszenie zwykłe nie jest jego organem o czym jednoznacznie stanowi art. 40 ust. 2 Prawa o stowarzyszeniach (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2012 r., II OSK 1308/11, CBOSA). Należy także podzielić stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 14 grudnia 2012 r., I CSK 234/12 (Lex nr 1307997), że ze względu na nieprzysługiwanie stowarzyszeniom zwykłym osobowości prawnej i niestosowanie do nich przepisów o osobach prawnych, podmiotem praw i obowiązków w stosunkach cywilnoprawnych związanych z działalnością stowarzyszeń zwykłych, nie są same stowarzyszenia zwykłe tylko ich członkowie. Oznacza to, że to właśnie wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków w razie dokonania czynności prawnej przez nich wszystkich lub przez ustanowionego przez nich przedstawiciela, działającego w granicach umocowania. Jednocześnie słusznie Sąd Najwyższy stwierdził, że "Podobnie w zakresie stosunków cywilnoprawnych wynikających z innych zdarzeń niż czynności prawne wszyscy członkowie stowarzyszenia zwykłego mogą stać się podmiotami określonych praw i obowiązków, jeżeli dane zdarzenie pozostaje w związku z akceptowaną przez wszystkich członków działalnością stowarzyszenia i w odniesieniu do nich wszystkich spełnione są przesłanki odpowiedzialności za skutki tego zdarzenia". Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, uznać należy, że K. O., działając jako przedstawiciel Stowarzyszenie Miłośników C. w dniu [...] sierpnia 2014 r. i wnosząc o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kserokopii dokumentów potwierdzających faktycznie poniesione przez Gminę C. koszty dotyczące organizacji "D. [...]", które odbyły się dnia [...] września 2013 r., występował o ww. informacje publiczną dla siebie i innych osób będących członkami Stowarzyszenia. Skoro kserokopie powyższych dokumentów zostały skarżącemu przekazane i zapoznał się on z ich treścią, to za prawidłowe należy uznać działanie organu, to jest poinformowanie skarżącego pismem z dnia [...] września 2014 r., że żądane kserokopie dokumentów nie zostaną mu ponownie udostępnione. Rozpoznając niniejszą sprawę należy również mieć na uwadze, że ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 3 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jak wynika z akt sprawy, pismo z dnia [...] września 2014 r. skarżący otrzymał w dniu [...] października 2014r. Wobec powyższego uznać należy, że organ rozpoznał wniosek skarżącego z dnia [...] września 2014 r. w zakreślonym terminie. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że organ w niniejszej sprawie nie prowadził postępowania przewlekle i dlatego na podstawie art. 151 Ppsa skargę jako bezzasadną oddalił. MZ