IV SAB/Po 88/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie: Przewodnicząca: Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2020 r. sprawy ze skargi T. O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza przewlekłość Wojewody; 2. stwierdza, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego T. O. kwotę [...]zł ([...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z [...] czerwca 2020 r., nadanym w urzędzie pocztowym [...] czerwca 2020 r., T. O. złożył skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący zarzucił naruszenie prawa procesowego, tj.: - art. 12 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, albowiem wykonywane w toku postępowania czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu; - art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie od organów administracji publicznej; - art. 9 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niedotrzymanie wyznaczonego terminu załatwienia sprawy i niepoinformowanie strony o przyczynach zwłoki. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie, stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł, przyznanie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący podał, że od momentu złożenia we wrześniu 2019 r. wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, do chwili złożenia skargi, minęło prawie 10 miesięcy. Dalsze opóźnienie wydania decyzji powoduje nieustanną konieczność przedkładania kolejnych dokumentów, co przeczy zasadzie ekonomiki procesowej i powoduje dodatkowe koszty po jego stronie. Dodał, iż w okresie oczekiwania na decyzję pozbawiony jest możliwości korzystania z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, w tym wielokrotnego przekraczania granicy bez wizy. Postępowanie we wskazanej sprawie znacząco przekracza normy regulujące czas trwania tego typu postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewoda wyjaśnił, że podniesiony przez skarżącego zarzut, iż postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób opieszały, powierzchowny i nieefektywny, a wykonywane w jego toku czynności podejmowane były w dużych odstępach czasu, nie jest skutkiem lekceważenia obowiązujących przepisów prawa czy braku świadomości ciążących na Wojewodzie obowiązków. Jest wynikiem ograniczeń kadrowych oraz częstej rotacji pracowników w stosunku do lawinowego wzrostu ilości składanych wniosków, który w Województwie W. rozpoczął się na przełomie [...] r. i utrzymuje się nadal. Ponadto, sprawy rozpatrywane są przez pracowników według kolejności wpływu wniosków. Opóźnienia w prowadzeniu postępowań dotyczących legalizacji pobytu w związku ze stałym przyrostem liczby wniosków w sprawach cudzoziemców i niewystarczającymi zasobami kadrowymi (mimo stałego ich zwiększania), technicznymi i organizacyjnymi (również pomimo ich ciągłego uzupełniania i rozwijania) nie pozwalają na zorganizowanie pracy w sposób zapewniający terminową realizację zadań. Przyrost liczby wniosków przy nieadekwatnym wzmocnieniu kadrowym i technicznym powoduje narastanie liczby spraw oczekujących na rozpatrzenie na stanowiskach, wpływając tym samym na zakłócenia płynności prowadzonych postępowań i opóźnienia w podejmowaniu kolejnych czynności administracyjnych. Wojewoda nie zgodził się z zarzutem skarżącego, iż organ nie dotrzymał wyznaczonego terminu załatwienia sprawy i nie poinformował wnioskodawcy o przyczynach zwłoki. W dniu [...] stycznia 2020 r. w trybie art. 36 § 1 k.p.a. T. O. został zawiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Nadto poinformowano stronę, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...] lipca 2020 r. Stronę pouczono też o prawie wniesienia ponaglenia. Przedłużenie terminu załatwienia wniosku uzasadniono koniecznością przeanalizowania złożonych dokumentów oraz dużą liczbą prowadzonych jednocześnie przed organem postępowań w sprawach cudzoziemców. Wojewoda wskazał, że w okresie 14-20.03.2020 r. wprowadzono w RP stan zagrożenia epidemicznego. Z dniem natomiast [...].03.2020 r. na obszarze Polski został ogłoszony stan epidemii, który obowiązuje nadal. Na podstawie stosownych przepisów, z uwagi na pandemię, w okresie od [...].03.2020 r. do [...].05.2020 r. nie biegły terminy procesowe dla stron postępowań administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j. ze zm.) - dalej: p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg, m.in. na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sytuacji, gdy przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej. Przewlekłość zachodzi, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA w Łodzi z 10 czerwca 2020 r., sygn. I SAB/Łd 10/20, wszystkie orzeczenia dostępne na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 maja 2020 r., sygn. I SAB/Go 3/20). Przechodząc do oceny ewentualnej przewlekłości organu wskazać trzeba, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Rozpoznając sprawę ze skargi na przewlekłość postępowania w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 109 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 35 ze zm., dalej: u.c.), przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium RP i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. (ust. 2). W szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony. Wynikający z powołanego przepisu obowiązek przeprowadzenia konsultacji niewątpliwie może spowodować przedłużenie postępowania. Z nadesłanych przez Wojewodę akt administracyjnych sprawy (kopii poświadczonej z zgodność z oryginałem) wynika, że [...] października 2019 r. do W. Urzędu Wojewódzkiego w P. Wydziału Spraw Cudzoziemców wpłynął wniosek T. O., reprezentowanego przez B. Z., o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. T. O. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP w celu wykonywania pracy na rzecz Zakładu [...] Z. M., na stanowisku pomocnik [...]. W dniu [...] grudnia 2019 r. do Wojewody wpłynęło ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Pismem z [...] grudnia 2019 r. Wojewoda przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu Spraw Cudzoziemców, jednocześnie zawiadamiając o tym wnioskodawcę na piśmie, za pośrednictwem ustanowionego pełnomocnika. Dnia [...] grudnia 2019 r. organ wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku, w tym o przybycie do siedziby Urzędu i złożenie przez stronę odcisków linii papilarnych, a także o dostarczenie ważnego dokumentu podróży. T. O. przybył do Urzędu [...] stycznia 2020 r. celem złożenia odcisków linii papilarnych i okazania ważnego dokumentu podróży. W tym samym dniu wnioskodawcę zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oraz poinformowany, iż decyzja w sprawie zostanie podjęta do [...] lipca 2020 r. Decyzją z [...] czerwca 2020r. Wojewoda udzielił T. O. zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP do [...] lutego 2023 r. w związku z wykonywaniem pracy na rzecz Zakładu [...] Z. M., m. M. [...], [...] B. . Z akt tych wynika, że przez niespełna dwa miesiące, tj. od dnia wpłynięcia wniosku [...].10.2019r.) do dnia złożenia ponaglenia przez pełnomocnika wnioskodawcy (z [...].12.2019 r.) organ nie podjął jakiejkolwiek czynności zmierzającej do merytorycznego załatwienia sprawy. Dopiero na skutek przedmiotowego ponaglenia wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a następnie przeprowadzono dalsze czynności, przewidziane w art. 109 ust. 1 u.c. W ocenie Sądu, w okresie od wpłynięcia wniosku T. O. [...].10.2019 r.) do dnia wejścia w życie ustawy o COVID tj. do 31 marca 2020 r. oraz od 24 maja 2020 r. do [...] czerwca 2020 r. miała miejsce przewlekłość postępowania. Jednocześnie Sąd nie uwzględnił okresu od 31 marca 2020 r. do 24 maja 2020 r., w którym bieg terminów procesowych uległ zawieszeniu. Zgodnie bowiem z art. 15zzs1 ust. 1 pkt 6 ustawy o COVID, który wszedł w życie właśnie 31 marca 2020 r., w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nie może stanowić usprawiedliwienia przewlekłości postępowania organu podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność niedostosowanej do skali i liczby spraw obsada kadrowa. Braki kadrowe oraz problemy z właściwym zorganizowaniem pracy organu nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, czy też wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Okoliczności te wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników wykonywania czynności w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. m.in.: wyroki NSA z 17 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2542/16; z 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 521/16; z 1 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2614/16, z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1233/19; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 lipca 2020 r., IV SAB/Po 67/20, Lex). Dokonując oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości Sąd uznał, że naruszenie prawa w tym zakresie nie miało jednak charakteru rażącego. Dla oceny, czy w sprawie wystąpiła kwalifikowana forma przewlekłości nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ administracji ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ administracji czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Dokonując oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, w tym przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości powinno być zatem zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić (zob. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 2474/19). Dokonując oceny stwierdzonej w rozpoznawanej sprawie przewlekłości Sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego. Wprawdzie organ przekroczył ustawowe terminy załatwienia sprawy, jednak zwłoka organu nie miała takich rozmiarów, które uzasadniały by stwierdzenie, iż przewlekłość miała charakter rażący. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Instytucja ta jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie omawianej regulacji zasadniczo warunkowane jest celem skargi na przewlekłość, którym jest zapobieganie przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Istotna jest właśnie funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do zastosowania dodatkowego środka w postaci przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Zasadniczą rolą instytucji przyznania sumy pieniężnej jest zrekompensowanie stronie uszczerbku wynikającego z nieterminowego działania organu. W skardze powołano się na okoliczność ograniczonych możliwości korzystania przez wnioskodawcę z pełni praw przysługujących osobie posiadającej zezwolenie na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP, w tym wielokrotnego przekraczania granicy bez wizy. Skarżący nie wykazał jednak, a nawet nie uprawdopodobnił, jakiej wielkości konkretną szkodę poniósł z uwagi na opóźnienie rozpoznania wniosku. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, a na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Na podstawie zaś art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł stanowiącej równowartość uiszczonego w sprawie wpisu od skargi.