IV SAB/Po 89/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2025 r. sprawy ze skargi N. sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania postanowienia; 2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz N. sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. N. Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 2 września 2024 roku, wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie rozpatrzenia zażalenia na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 6 marca 2024 roku o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Autor skargi wyjaśnił, że w sprawie nie toczy się postępowanie dowodowe. Nie ma żadnych przeszkód, aby sprawa była załatwiona w terminie miesiąca. Strona nie otrzymała prawidłowego zawiadomienia o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, gdzie wskazane zostałyby przyczyny zwłoki. Stosunkowo prosta sprawa z marca bieżącego roku nie jest załatwiona. Spółka zażądała: - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zobowiązania organu do rozpoznania zażalenia w terminie wynoszącym 1 miesiąc od chwili uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego; - wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznania od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.; - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została wykonana. Obojętne jest więc, czy przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy jest zawinione czy też niezawinione. Wydanie decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, wyłącza możliwość zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Jednak jeżeli na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynność lub w sposób przewlekły prowadził postępowanie, to sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę. Dla oceny bezczynność istotna jest data wydania decyzji, a nie jej faktycznego doręczenia. Jednakże decyzja po jej wydaniu powinna być doręczona niezwłocznie. Wysłanie i doręczenie decyzji stronom po dacie złożenia skargi, a jednocześnie po upływie niemal 2 miesięcy od jej sporządzenia daje podstawę do stwierdzenia bezczynności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażądało jej oddalenia. Organ wyjaśnił, że wydał w sprawie postanowienie w dniu 2 października 2024 roku. Brak przekazania skargi jest wynikiem omyłki pracownika Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Pełnomocnik skarżącej Spółki kieruje do organu drogą elektroniczną znaczne ilości korespondencji, pracownica drukując kolejne ponaglenia nie zwróciła uwagi, że w ślad za ponagleniem wniesiona została skarga na bezczynność. Organ poprosił o niewymierzanie grzywny w związku z omyłką pracownika oraz zaznaczył, że sprawa zażalenia została ostatecznie załatwiona. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2025 roku pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał żądania i argumentację skargi wskazując, że brak jest przesłanek do oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji obejmuje także brak efektywnych działań administracji w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 §1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga została złożona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność (dokument elektroniczny) opatrzone jest datą 30 sierpnia 2024 roku i wypłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w tym samym dniu (prezentata organu). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej w skrócie "K.p.a.") organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W myśl art. 35 § 1 i 2 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy (art. 35 § 4 K.p.a.). Załatwienie sprawy przez organ odwoławczy powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 K.p.a., a do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Analiza dokumentów złożonych do akt administracyjnych, a także dokumentów złożonych do akt sądowych o sygn. IV SO/Po 4/25, ujawnia następujące okoliczności kontrolowanej sprawy, które Sąd przyjmuje jako własne ustalenia faktyczne. Burmistrz Miasta i Gminy [...], postanowieniem z dnia 06 marca 2024 roku, na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie bliźniaczej na części działki oznaczonej nr ewid. [...], położonej w obrębie R., gmina [...], w związku z podjęciem przez Radę Miasta i Gminy [...] uchwały nr [...] z dnia 25 października 2017 roku o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi R., w rejonie ulicy [...]. N. Sp. z o.o. z siedzibą w P., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, pismem z dnia 21 marca 2024 roku, skorzystała z prawa do złożenia zażalenia. Burmistrz Miasta i Gminy [...] przekazał zażalenie wraz z aktami sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (pismo z dnia 21 marca 2024 roku) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z dnia 12 kwietnia 2024 roku, na podstawie art. 36 § 1 K.p.a., zawiadomiło stronę/pełnomocnika, że sprawa wniesionego zażalenia nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 K.p.a. Kolegium wyjaśniło, że powodem takiego stanu rzeczy jest nadmierny wpływ spraw w stosunku do możliwości orzeczniczych organu. Jednocześnie wskazano, że rozstrzygnięcie w sprawie zostanie podjęte w ciągu 6 miesięcy licząc od dnia otrzymania zawiadomienia. Strona została pouczona o przysługujących jej środkach prawnych. W dniu 30 sierpnia 2024 roku pełnomocnik inwestora złożył ponaglenie i wskazał, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, a organ pozostaje bezczynny. Pismem z dnia 02 września 2024 roku inwestor skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego na opieszałość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w załatwieniu sprawy zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia 02 października 2024 roku (znak: [...]), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 06 marca 2024 roku o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Pismem z dnia 28 stycznia 2025 roku inwestor wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z wnioskiem o nałożenie na Samorządowe Kolegium Odwoławcze grzywny za brak przekazania skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, postanowieniem z dnia 14 lutego 2025 roku o sygn. akt IV SO/Po 4/25, wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w kwocie 500 zł (orzeczenie prawomocne). W dniu 02 kwietnia 2025 roku pod sygn. akt IV SAB/Po 89/25 zarejestrowana została sprawa ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie rozpoznania zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy. Uwzględniając powyższe (stan prawny i okoliczności faktyczne sprawy) wyjaśnić należy, że bezczynność jest stanem związanym z upływem terminu na załatwienie sprawy, który został określony w ustawie albo wyznaczony przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych we wskazany powyżej sposób, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia bezczynności, ale postępowanie jest prowadzone, toczy się, dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia konkretnej sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów (postanowienie NSA z 4.12.2019 r., II OSK 2317/19, LEX nr 2785840). Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania lub bezczynność organu sąd administracyjny zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać opieszałości organu administracji w załatwieniu sprawy, bez względu na to, jak zostały sformułowane żądania skargi. Przy czym bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawnie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (wyrok NSA z 7.09.2022 r., II OSK 871/22, LEX nr 3420881). W okolicznościach kontrolowanej sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ustawowym terminie, tj. nie później niż w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Na gruncie przekazanych sądowi akt administracyjnych przyjmować należy, że pismo przekazujące zażalenie wpłynęło do skarżonego organu w dniu 21 marca 2024 roku. W dniu 22 kwietnia 2023 roku pełnomocnik strony otrzymał (skutecznie doręczone) zawiadomienie z dnia 12 kwietnia 2024 roku o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. W świetle treści zawiadomienia nowy termin załatwienia sprawy został oznaczony na dzień 22 października 2024 roku. Skoro postanowienie o utrzymaniu w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji zostało wydane w dniu 2 października 2024 roku, to uznać należało, że nie został przekroczony półroczny termin załatwienia sprawy wyznaczony w zawiadomieniu z dnia 12 kwietnia 2024 roku. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw dla stwierdzenia opieszałości w postaci bezczynności organu. Brak jest również podstaw do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Na dzień wydania wyroku sprawa w postępowaniu zażaleniowym była już załatwiona. Stosowanie środka sądowoadministracyjnego w postaci zobowiązania organu do wydania aktu stało się więc bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu zachodzą jednak podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania. Udokumentowany w aktach administracyjnych przebieg postępowania uzasadnia stanowisko, że postępowanie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne dla załatwienia sprawy. W sprawie nie było prowadzone żądne postępowanie wyjaśniające. Kompletny materiał dowodowy został przekazany wraz z zażaleniem. Z kolei trudności kadrowe organu administracji publicznej jak również znaczny wpływ spraw nie stanowią usprawiedliwienia dla prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny. Nie stanowią one tzw. przyczyny "niezależnej od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a. (wyrok WSA w Gliwicach z 17.12.2024 r., III SAB/Gl 371/24, LEX nr 3816306). Sąd nie ujawnił żadnych podstaw dla stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący. Orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Stąd przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (wyrok NSA z 6.08.2019 r., II OSK 1802/19, LEX nr 2721436). W okolicznościach kontrolowanej sprawy opisany stan rzeczy nie występuje. Nieuzasadnione są oczekiwania nałożenia na organ grzywny, czy też zasądzenia sumy pieniężnej. Instytucja grzywny oraz instytucja zasądzenia określonej sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego mają na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązania te mają pełnić - przede wszystkim - funkcję prewencyjną, a ich wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji winno być ostatecznością (wyrok NSA z 13.04.2023 r., I OSK 2257/22, LEX nr 3577683). Kontrolowana sprawa została załatwiona już na skutek samego złożenia skargi do sądu administracyjnego, w terminie miesiąca od daty wpływu skargi do organu. Kwestie bezprawności związanej z brakiem przekazania skargi do sądu administracyjnego zostały skonsumowane orzeczeniem o ukaraniu grzywną. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 1b w związku art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania postanowienia (pkt 1 wyroku) oraz stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa (pkt 2 i 3 wyroku), a w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4 wyroku). O należnych stronie skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 wyroku (błędnie oznaczony również jako pkt 4 wyroku) na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).