IV SAB/Po 92/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. na bezczynność Przedsiębiorstwo W. i K. Sp. z o.o. we W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę w całości Pismem z [...] kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie P. (dalej: strona skarżąca, wnioskodawca, stowarzyszenie) wniosło, w trybie dostępu do informacji publicznej, do P. W. i K. we W. o "odpowiedź na następujące pytania: w czasie Komisji Wspólnych Rady Miejskiej we W. w dniu [...] lutego 2021 r. pani K. S. (Kierownik Działu Techniczno-lnwestycyjnego) powiedziała, że nie dalej jak w zeszłym roku została zlecona koncepcja na temat możliwości pozyskiwania wody z innych miejsc (...) w tym rzeki W.. Wnosimy o kopię koncepcji wraz z załącznikami." Pismem z [...] kwietnia 2021 r. P. W. i K. Sp. z o.o. we W. (dalej: organ) poinformowało stowarzyszenie, że treść żądanej koncepcji nie stanowi informacji publicznej i tym samym nie podlega udostępnieniu. Z uwagi na cel sporządzenia koncepcji i charakter zawartych w niej informacji stanowi ona wewnętrzny dokument nieprzesądzający o kierunkach działania, a w konsekwencji nie zawiera informacji publicznej. przymiotu informacji publicznej nie mają ustalenia czynione wewnątrz struktury podmiotu w jakiejkolwiek formie, jeżeli mają one wyłącznie charakter niewiążących czy roboczych ustaleń, będących w fazie wstępnego planowania, czy też koncepcyjnego ustalania ewentualnych zamierzeń. Żądany przez stowarzyszenie dokument stanowi specjalistyczny materiał służący wypracowaniu ostatecznego stanowiska, lecz nie jest wiążący dla organu przy podejmowaniu decyzji o kierunkach działania. Organ w procesie podejmowania rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną swobodę, w ramach której może gromadzić informacje i rozważać różne, często odmienne rozwiązania w celu wyboru najlepszych rozwiązań. Ponadto żądana koncepcja z uwagi na zawarte w niej informacje techniczne, technologiczne, oraz inne informacje posiadające wartość gospodarczą, a także ze względu na podjęte działania w celu utrzymania ich w poufności, stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność organu w sprawie rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] kwietnia 2021 r. oraz zasądzenie kosztów. Zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. 2003 Nr 153 poz. 1503 ze zm., dalej: u.z.n.k.) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż wnioskowana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniu wyjaśniło, że koncepcja ta dotyczy możliwości pozyskiwania wody z rzeki W. między innymi w przypadku jej ewentualnego braku w Gminie W.. Koncepcję opracowała A. sp. z o.o. z W. za kwotę [...]zł brutto. Przy opracowywaniu koncepcji wykonawca zobowiązał się do uwzględnienia opinii i wytycznych Wód Polskich o czym świadczy umowa z [...] kwietnia 2020 r. wraz z późniejszymi aneksami. Strony nie mają wątpliwości, że spełniony został zakres podmiotowy oraz przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ stanowi spółkę prawa handlowego, której całościowym właścicielem jest Gmina W.. Istotą sporu stało się przyjęcie założenia, że żądana informacja stanowi dokument wewnętrzny oraz że istnieje konieczność ochrony wnioskowanej informacji ze względu na wyrażoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Udostępnieniu powinna podlegać m.in. zamawiana przez organ koncepcja w kwestii pozyskiwania wody dla miasta W. z rzeki W., która to koncepcja wiąże się z wydatkowaniem komunalnych środków finansowych oraz będzie znacząco oddziaływać na środowisko naturalne nie tylko w Gminie W., ale również w Województwie W.. Organ świadczy usługi komunalne dla mieszkańców Miasta i Gminy W. polegające w głównej mierze na dostarczaniu wody oraz odbiorze ścieków. Posiada między innymi stacje uzdatniania wody oraz oczyszczalnię ścieków, nie ma w Gminie żadnej konkurencji. W dalszej części stowarzyszenie odniosło się do kwestii tajemnicy przedsiębiorstwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną, czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy w tym miejscu od razu podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej – także takiej, której organ nie posiada – podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12; por. też wyrok NSA z 22.02.2019 r., I OSK 414/17 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"). W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), ani też wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.), z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie". Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Rację ma skarżąca co do braku sporu w zakresie podmiotowym ustawy z 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, zwanej dalej u.d.i.p.). Spółka powołana w celu realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (zob. m.in. wyrok WSA w Szczecinie z 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SAB/Sz 28/17). Wbrew jednak tezie skarżącej spór istnieje co do zakresu przedmiotowego. rozważając aspekt przedmiotowy – tj. czy żądane przez Skarżącego informacje i dokumenty mają charakter (są nośnikami) informacji publicznej. Należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła swoistą (acz wysoce niedoskonałą) definicję legalną "informacji publicznej", przez którą – zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. – należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p., w którym znalazły się m.in. informacje o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych (w szczególności, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu), stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Przed przejściem do dalszej analizy Sąd wskazuje, że bezpodstawne byłoby analizowanie w niniejszej sprawie twierdzeń, czy wnioskowana koncepcja jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na m.in. tajemnicę przedsiębiorcy jednak ograniczenie to nie dotyczy przypadku, gdy przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego mu prawa. Należy mieć na uwadze, że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (art. 16 ust. 1), do której zasadniczo stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 2). Organ byłby zatem w takim przypadku obowiązany do wydania decyzji odmownej W niniejszej sprawie organ jednak, wbrew tezom skargi, nie odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa, lecz nie udostępnił żądanych przez stowarzyszenie treści informując, że nie stanowią one informacji publicznej. Zgodnie z utrwalonym w judykaturze stanowiskiem, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p. lub, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz, gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyrok NSA z dnia 27.01.2016 r., sygn. akt I OSK 127/15 i powołane tam orzecznictwo oraz wyrok NSA z dnia 18.01.2017 r., sygn. akt I OSK 1789/16.) Kluczowa zatem dla niniejszej sprawy jest regulacja art. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych. Pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawa o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Wa 15/20). Organ odmawiając stowarzyszeniu udostępnienia "kopii koncepcji wraz z załącznikami na temat możliwości pozyskania wody z innych miejsc (...) w tym rzeki W." wskazał, że treść żądanej koncepcji nie stanowi informacji publicznej, lecz z uwagi na cel jej sporządzenia i charakter zawartych w niej informacji stanowi ona wewnętrzny dokument nieprzesądzający o kierunkach działania. W orzecznictwie przyjmuje się, że "dokumentem wewnętrznym" jest "dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu". Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Dokumenty wytworzone przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ale służące jedynie poprawie jego funkcjonowania, nie są informacją publiczną. Cechą dokumentów wewnętrznych jest bowiem to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym – tak NSA w wyroku z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 3211/18. Organom władzy publicznej niezbędna jest możliwość podejmowania decyzji dopiero po zebraniu niezbędnych informacji, uzgodnieniu stanowisk i przeanalizowaniu możliwych wariantów danego rozstrzygnięcia. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Takiego charakteru nie mają też opinie i ekspertyzy, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Dlatego od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej odróżnić należy "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty tego typu mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. m.in. wyroki: WSA w Szczecinie z 07 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/19, WSA w Gliwicach z 23 maja 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 13/19, WSA w Łodzi z 17 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Łd 66/19). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył, i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym (por. P. Szustakiewicz, Problemy dostępu do informacji publicznej na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, Samorząd Terytorialny 2015 r., Nr 4, s. 62; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 24, 206-208; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1139/15, Baza NSA). Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2649/15, Baza NSA). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122, wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Konsekwentnie przyjąć należy, że "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organum, nie stanowią informacji publicznej.Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Jak podkreślał organ w niniejszej sprawie, żądana koncepcja stanowi specjalistyczny materiał służący wypracowaniu ostatecznego stanowiska, lecz nie jest wiążący dla spółki przy podejmowaniu decyzji o kierunkach działania. Nie została ona w żaden sposób przyjęta do realizacji, nie zapadła żadna decyzja dotycząca jej faktycznej realizacji. Pamiętać również warto, że o ile dostęp do informacji publicznej jest zasadą, to w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji RP prawo to nie ma charakteru absolutnego. W myśl tego przepisu, ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W pojęciu ochrony porządku publicznego mieści się postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania kompetencji (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13). Poza tym nie bez znaczenia dla wykładni norm polskiego systemu prawnego, także w dziedzinie dostępu do informacji, pozostają niewiążące formalnie rekomendacje Komitetu Ministrów Rady Europy. W Rekomendacji nr Rec (2002) 2 z dnia 21 lutego 2002 r. stwierdzono, że państwa członkowskie powinny posiadać margines swobody w dokonywaniu oceny, które z dokumentów należy zaliczyć do dokumentów publicznych. Możliwe jest wyłączenie z tej kategorii dokumentów nieukończonych, a także takich, jak stanowiska, notatki, memoranda, które są wykorzystywane do przygotowania decyzji w sprawach jeszcze nierozstrzygniętych. Nadto, w kwietniu 2008 r. Komitet Ministrów przedłożył projekt Konwencji o dostępie do dokumentów publicznych, w którym wskazano, że ograniczenie dostępu do dokumentów może nastąpić także ze względu na potrzebę ochrony procesu podejmowania decyzji. Ochrona może obejmować sprawy wagi publicznej, jak i postępowania w sprawach indywidualnych (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, Dostęp do informacji publicznej w polskim systemie prawnym, C.H. Beck 2014, s. 41 i s. 43). Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej (w dostępie do dokumentów urzędowych) są przewidywane także w prawodawstwie Unii Europejskiej. Dla problematyki rozważanej w niniejszej sprawie odnotować należy, że w myśl art. 4 ust. 2 rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz.U. UE. L. 2001.145.43), odmowa udostępnienia dokumentów może nastąpić m.in. ze względu na ochronę postępowania sądowego. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 3 tego rozporządzenia, ograniczenia w dostępie do dokumentów publicznych mogą obejmować te sprawy, w przypadku których decyzja nie została jeszcze wydana przez instytucję, jeśli ujawnienie takiego dokumentu poważnie naruszyłoby proces podejmowania decyzji, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Regulacje te są o tyle istotne, że rozporządzenie Nr 1049/2001 stanowi podstawę wyrokowania przez Trybunał Sprawiedliwości w sprawach o udostępnienie informacji (patrz: Joanna Taczkowska-Olszewska, op. cit. s. 52-54). Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd podziela stanowisko organu, że wnioskowana koncepcja, jako dokument wewnętrzny nie stanowi informacji publicznej. Dlatego działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.