IV SAB/Po 94/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi J. O. na bezczynność Z. U. K. Sp. z o. o. w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanowił: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić J. O. kwotę [...]zł ([...] złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. J. O. (dalej jako: "Skarżący") pismem sporządzonym [...] kwietnia 2021 r. wniósł skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Z. U. K. sp. z o.o. w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do załatwienia jego wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. Skargę złożono w następujących okolicznościach faktycznych: Pismem sporządzonym [...] stycznia 2021 r. Skarżący zwrócił się do Prezesa Z. U. K. sp. z o.o. w M. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej obejmującej udzielenie odpowiedzi na 5 pytań (k. 20 akt sąd.). Skarżący wskazał, że wnosi o realizację jego wniosku w formie mailowej. Pismem z dnia [...] stycznia 2021 r. udzielono odpowiedzi w zakresie pkt 3-5 wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r. Natomiast w odniesieniu do pkt. 1 i 2 wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r. wskazano, że wnioskowane informacje dotyczące lat 2015-2020 stanowią informację przetworzoną. W związku z powyższym Skarżącego wezwano do wykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie informacji w zakresie pkt 1 i 2 wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (k. 21 akt sąd.). Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. Skarżący oświadczył, że instytucja informacji przetworzonej jest nadużywana przez organy, a ZUK M. nie określił na czym miałoby dokładnie polegać przetworzenie informacji. J. O. wskazał, że w jego ocenie jest to informacja prosta, która wymaga jedynie wyszukania (k. 22 akt sąd.). Dnia [...] lutego 2021 r. Prezes Zarządu Z. U. K. sp. z o.o. w M. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępowanie do informacji publicznej (Dz.U. 2019, poz. 1429) odmówił Skarżącemu udzielenia informacji w zakresie pkt 1 i 2 jego wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. (k. 23 akt sąd.). Pismem z dnia [...] marca 2021 r. J. O. zwrócił się do Z. U. K. sp. z o.o. w M. z "wezwaniem do prawidłowego doręczenia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej" (k. 24 akt sąd.). W uzasadnieniu wezwania Skarżący wskazał, że "pismem z [...].01.2021 Z. U. K. sp. z o.o. w M. udzielił tylko częściowej odpowiedzi oraz odmówił udzielenia odpowiedzi na pozostałe pytania twierdząc, że zapytanie jest niewątpliwie informacją przetworzoną" (k.25 akt sąd.). Dalej skarżący podniósł, że decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. Zakład U. K. sp. z o.o. w M. odmówił udostępnienia informacji twierdząc, że stanowi ona informację przetworzoną. Skarżący wskazał, przy tym, że decyzja ta "została doręczona wnioskodawcy [...] lutego 2021r. na adres e-mail.[...]" (k.28 akt sąd.). W ocenie Skarżącego doręczenie decyzji winno było nastąpić przez operatora pocztowego, a skoro w sprawie nie doszło do doręczenia decyzji w trybie k.p.a., to organ pozostaje bezczynny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zarządu Z. U. K. sp. z o.o. w M. wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że Spółka nigdy nie pozostawała w bezczynności na składane przez J. O. wnioski. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Sądy administracyjne, stosownie do art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ww. ustawy) w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tego przepisu. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponadto, w myśl § 2 sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. W konsekwencji przeprowadzenia tej analizy sąd, zgodnie z art. 58 § 1 p.p.s.a., może odrzucić skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Bezczynność organu administracji zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. W niniejszej sprawie Skarżący zwalcza bezczynność Prezesa Zarządu Z. U. K. sp. z o.o. w M. w udostępnieniu informacji publicznej określonej w jego wniosku z [...] stycznia 2021 r. Do rozpoznania wskazanego wniosku zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej jako: "u.d.i.p."). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. jeżeli adresat wniosku dysponuje żądaną informacją, winien ją udostępnić w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej polega więc na tym, że podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej, czyli do udostępnienia informacji publicznej (art. 14 u.d.i.p.), takiej czynności nie podejmuje, nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 i art. 17 u.d.i.p.), ani na piśmie nie udziela wskazanej wyżej odpowiedzi. Bezczynność ma miejsce również wtedy, gdy organ błędnie uznaje, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym celem skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu (podmiotu zobowiązanego) do wydania aktu lub dokonania wynikającej z przepisów prawa czynności w sprawie wszczętej żądaniem strony. Jak wynika z akt sprawy, wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2021 r. został skierowany, za pośrednictwem poczty elektronicznej i wpłynął do Prezesa Zarządu Z. U. K. sp. z o.o. w M. tego samego dnia. O dacie wpływu wniosku decyduje data jego wysłania na skrzynkę elektroniczną podmiotu. Na podstawie art. 13 ust. 1 u.i.d.p. termin udostępnienia wnioskowanej informacji upływał z dniem [...] stycznia 2021 r. Nie ma ta okoliczność jednak znaczenia w sprawie, gdyż Prezesa Zarządu pismem z [...] stycznia 2021 r., przesłanym drogą elektroniczną, udostępnił Skarżącemu - w części obejmującej pkt. 3-5 wniosku z [...] stycznia 2021 r. - żądane informacje oraz wezwał Skarżącego do wykazania w terminie 14 dni, że uzyskanie informacji - w zakresie pkt 1 i 2 wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. - jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustalenia te pozostają niesporne. W związku z zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. treścią odpowiedzi J. O. na wezwanie z dnia [...] stycznia 2021 r. Prezes Zarządu w dniu [...] lutego 2021 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej - w zakresie obejmującym pkt 1 i 2 wniosku - z dnia [...] stycznia 2021 r. Decyzję tę Skarżącemu - jak sam podaje - doręczono dnia [...] lutego 2021 r. (k. 28 akt sąd.). W związku z tym, w dniu sporządzenia (tj. [...] kwietnia 2021 r.) oraz wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tj. w dniu [...] kwietnia 2021 r., Skarżący dysponował już wnioskowanymi informacjami, a także informacją o decyzji odmawiającej udostępnienia mu informacji publicznej w zakresie obejmującym pkt 1 i 2 wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. Analizując chronologię czynności związanych z procedowaniem wniosku Skarżącego z [...] stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy, że dnia [...] czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, w której stwierdził, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania przez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (tj. stwierdzenia czy organ dopuścił się bezczynności). Podkreślić należy, że sprawy o tożsamych stanach faktycznych były rozpoznawane przez sądy administracyjne (por. np. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 13 kwietnia 2021 r. sygn. II SAB/Gd 28/21), a Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko przedstawione w tym orzeczeniu w pełni podziela i przyjmuje za swoje, zauważając, że z uzasadnienia tej uchwały z dnia [...] czerwca 2020 r. wynika wprost, że skargę na bezczynność, wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego, należy uznać za niedopuszczalną, bowiem odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu. Z uzasadnienia uchwały wynika również, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy, musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny, z tego względu, że zasadniczym celem skargi na bezczynność jest usunięcie stanu bezczynności. Wprawdzie pogląd ten dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, lecz w ocenie sądu, zawarte w niej rozważania, mają znaczenie również dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi, także załatwieniem żądania wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej. Tak jak sprawa z zakresu informacji publicznej może zakończyć się decyzją administracyjną, na co wprost wskazuje art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tak również może zakończyć się poprzez czynność materialno-techniczną udostępnienia żądanej informacji. Ponadto, NSA podkreślił we wskazanej uchwale, że pogląd o dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność, w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi, jest nieprawidłowy z tego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (podjętej w warunkach, o których mowa w art. 264 p.p.s.a., przypis sądu), przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Regulacja powyższa nie pozwala zatem żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w ww. uchwale i dokonywać wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odnosząc powyższe stanowisko, w pełni aprobowane, do okoliczności niniejszej sprawy sąd wojewódzki uznał, że skoro skarga została złożona za pośrednictwem podmiotu zobowiązanego już po otrzymaniu przez Skarżącego żądanych informacji publicznych (w zakresie pkt 3-5 wniosku z [...] stycznia 2021 r.) oraz po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2021 (w zakresie pkt 1 i 2 wniosku z [...] stycznia 2021 r.), a więc po ustaniu bezczynności na skutek załatwienia sprawy w dwu z przewidzianych przez prawo form, to skarga taka nie była dopuszczalna. Udostępnienie wnioskodawcy przez właściwy podmiot informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz wydanie decyzji negatywnej co do części wniosku (co Skarżący potwierdza) przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, stanowi przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ta zaś okoliczność uzasadnia jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej, gdyż celem skargi na bezczynność nie jest samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej. Przy tym podkreślić należy, że kwestia prawidłowości doręczenia decyzji odmownej nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia i podlega ocenie w sytuacji skierowania na nią skargi do sądu. Okoliczność ta nie mogła wpłynąć na zmianę oceny skutków odpowiedzi organu z [...] stycznia 2021 r. (k.21v akt sąd.) i wydanej decyzji z [...] lutego 2021 r.(k. 23 akt sąd.). Mając to na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę jako niedopuszczalną, o czym orzekł w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie z urzędu uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł w pkt 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.