IV SAB/Po 94/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w zakresie wydania zaświadczenia 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do załatwienia wniosku P. S.A. z siedzibą w W. o wydanie zaświadczenia w sprawie [...] w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, o której mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej P. S.A. z siedzibą w W. kwotę 117 zł (słownie: sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 13 marca 2025 roku P. S.A. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta (dalej również: organ) w zakresie wydania zaświadczenia. Z akt administracyjnych sprawy wynikał następujący stan faktyczny: Skarżąca jest właścicielem nieruchomości gruntowych niezabudowanych położnych w P. przy ul. [...], obręb [...], ark. 10, stanowiących kompleks składający się z trzech nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. W związku z planowaną sprzedażą ww. nieruchomości skarżąca zwróciła się do organu o wydanie zaświadczenia dot. wydanych dla nieruchomości decyzji administracyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Jak twierdzi skarżąca, w styczniu 2024 r. otrzymała zaświadczenia dotyczące decyzji o warunkach zabudowy, wydanych dla powyższych nieruchomości. Następnie jednak pismem z 14 czerwca 2024 r. (k. 1 akt administracyjnych) skarżąca wniosła o uzupełnienie ww. zaświadczeń o stwierdzenie czy wskazane decyzje są prawomocne, ostateczne oraz czy zostały uchylone, zmienione, stwierdzono ich nieważność lub wygasły. W odpowiedzi organ przesłał uzupełnione zaświadczenia (k. 35-52 akt administracyjnych), które doręczone zostały skarżącej w dniu 17 lipca 2024 r. Skarżąca stwierdziła jednakże, że zaświadczenia nadal wymagają uzupełnienia oraz poprawy. Wskazano w szczególności na konieczność uzupełnienia zaświadczeń w zakresie nieruchomości oznaczonych nr geodezyjnymi: [...], [...], [...] i [...]. Wydane zaświadczenia dotyczące ww. działek wskazują, że dla nieruchomości nr geodezyjne: [...], [...], [...] i [...], wydane decyzje o warunkach zabudowy nie są wiążące ze względu na uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" cześć [...] w P.. W ocenie skarżącej ww. plan zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje wskazanych działek w zakresie objętym decyzją nr [...]. Dlatego też skarżąca zwróciła się do Urzędu o potwierdzenie, czy decyzja nr [...] jest wiążąca, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Dodatkowo skarżąca wniosła o uzupełnienie wydanych zaświadczeń w zakresie decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 8 listopada 2013 r. (dot. działek [...], [...], [...], [...] oraz [...]) o stwierdzenie czy ww. decyzja jest wiążąca. Skarżąca dwukrotnie kierowała do organu powyższe wnioski – pismami z 28 sierpnia 2024 r. (k. 55 akt administracyjnych) oraz z 24 października 2024 r. (k. 80 akt administracyjnych). W odpowiedzi organ pismem z 16 grudnia 2024 r. przedstawił przepisy dotyczące planowania przestrzennego, m.in. art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca uznała, że powyższe nie stanowiło odpowiedzi na jej wniosek i dlatego też wniosła ponaglenie, domagając się jednocześnie od organu uzupełnienia zaświadczeń dot. decyzji administracyjnych dla nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], nie później jednak niż do 15 lutego 2025 r. (k. 95-96 akt administracyjnych). Pismem z 24 lutego 2025 r. (k. 210 akt administracyjnych) organ zawiadomił skarżącą o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie z uwagi na konieczność uzyskania dodatkowych uzgodnień wniosku. Następnie pismem z 13 marca 2025 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w zakresie wydania przedmiotowego zaświadczenia. W skardze podkreślono, że wydanie przez organ zaświadczenia, z którego będzie jednoznacznie wynikać, które z wydanych dla nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy są wiążące jest dla skarżącej niezbędne w celu jednoznacznego ustalenia stanu prawnego nieruchomości, jej przeznaczenia, czy jest dopuszczalna jej zabudowa, a jeśli tak, to jaka. Obecny stan niejasności utrudnia zarządzanie majątkiem skarżącej, może też spowodować dla skarżącej wymierne koszty i szkody majątkowe. Skarżąca wskazała na art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień powinny być załatwione niezwłocznie. W niniejszej sprawie termin ten został, mimo ponagleń ze strony skarżącej, znacznie przekroczony i to bez merytorycznego uzasadnienia. Zdaniem skarżącej stanowi to przesłankę złożenia skargi na bezczynność organu, a w odniesieniu do pisma organu z 16 grudnia 2024 r. – skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących zaświadczeń. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła ani bezczynność, ani przewlekłość. Organ podjął konkretne kroki mające na celu jednoznaczne określenie stanu prawnego wydanych decyzji dla nieruchomości objętych wnioskiem, co we względu na konieczność uzyskania dodatkowych wyjaśnień i opinii prawnych zmusiło organ do wydania zawiadomienia o przedłużenie wydania opinii do sprawy. W ocenie organu przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. O bezczynności w rozpoznaniu danej sprawy można mówić wówczas, gdy organ administracyjny nie załatwia sprawy administracyjnej lub określonej kwestii wpadkowej w ustawowo wyznaczonym czasie lub w innym niezbędnym okresie wyznaczonym do załatwienia danej sprawy. Taka sytuacja (bezczynność lub przewlekłość) w ocenie organu w przedmiotowej sprawie jednak nie wystąpiła. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.). Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także brak efektywnych działań w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga okazała się zasadna. Na wstępie zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie zarzucana bezczynność oraz przewlekłość dotyczy postępowania w sprawie wydania zaświadczeń dotyczących wydanych dla nieruchomości skarżącej decyzji administracyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Postępowanie w przedmiocie wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym i nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., dział VII k.p.a. bowiem, regulujący kwestie wydawania zaświadczeń, nie odsyła w postępowaniu o wydanie zaświadczenia do przepisów ogólnych postępowania administracyjnego. Zaświadczenie stanowi czynność materialno–techniczną, która nie tworzy faktów, a jedynie je sankcjonuje. Stanowi urzędowe potwierdzenie stanu znajdującego swe oparcie w faktach. Wydawane jest wyłącznie na wniosek, w sytuacji, w której urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub też osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jak stanowi art. 217 § 3 k.p.a., zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. W niniejszej sprawie skarżąca najpierw w czerwcu 2024 r. wniosła o uzupełnienie wydanych przez organ zaświadczeń. W przewidzianym przepisami prawa terminie organ wydał skarżącej stosowne zaświadczenia (k. 35-52 akt administracyjnych). Skarżąca następnie dwukrotnie kierowała do organu wnioski o uzupełnienie przedmiotowych zaświadczeń – pismami z 28 sierpnia 2024 r. (k. 55 akt administracyjnych) oraz z 24 października 2024 r. (k. 80 akt administracyjnych). Organ aż do 16 grudnia 2024 r. nie udzielił żadnej odpowiedzi skarżącej. Nie zawiadomił jej także o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie. Dokonał tego dopiero pismem z 24 lutego 2025 r. (k. 210 akt administracyjnych), lakonicznie przy tym wskazując, że opóźnienie spowodowane jest przez konieczność uzyskania dodatkowych uzgodnień wniosku. Jednocześnie organ nadmienił, że sprawa zostanie załatwiona do 21 marca 2025 r. Wskazać należy, że zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w sytuacji, w której osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie zaś z art. 218 § 2 k.p.a., przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ urzędowo potwierdza w drodze zaświadczenia jedynie to, co może potwierdzić w drodze prowadzonej przez siebie dokumentacji lub też dokumentów dostarczonych przez stronę. Odformalizowany charakter postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia wyraża się również w tym, że i postępowanie wyjaśniające nie jest typowym postępowaniem wyjaśniającym, prowadzonym w postępowaniu administracyjnym, ma ono na celu jedynie potwierdzenie okoliczności, których dotyczyć ma wydanie zaświadczenia. Biorąc pod uwagę treść przepisów zawartych w rozdziale VII k.p.a. stwierdzić należy, że organ, dysponując wnioskiem o wydanie zaświadczenia, może rozpatrzeć go w dwojaki sposób – udzielając zaświadczenia zgodnie z wnioskiem w terminie wskazanym przepisami w formie czynności materialno–technicznej, bądź też wydając, na podstawie art. 219 k.p.a., postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, przy czym na postanowienie to służy zażalenie. Natomiast w myśl art. 217 § 3 k.p.a. zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Termin powyższy również wynika z odformalizowania postępowania w przedmiocie wydawania zaświadczeń i realizację zasady szybkości postępowania w tych sprawach. Oznacza to, że stosownie do art. 217 § 3 k.p.a. organ zobowiązany jest bez zbędnej zwłoki, a w przypadku konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego najpóźniej w terminie 7 dni, wydać zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość przekroczenia powyższego terminu, ale tylko wówczas, gdy jest to uzasadnione wymogami postępowania wyjaśniającego, z tym jednak zastrzeżeniem, że w przypadku niemożności załatwienia sprawy w wymaganym terminie, stosownie do treści art. 36 k.p.a., organ wyznaczy dodatkowy termin, podając przyczyny zwłoki (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 625/21, dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza akt sprawy prowadzi do ustalenia, że pisma skarżącej o uzupełnienie zaświadczenia – które winny być traktowane jako kolejne wnioski o wydanie zaświadczenia – wpłynęły do organu odpowiednio w dniu 2 września 2024 r. oraz 25 października 2024 r. Organ najpierw w terminie 7 dni nie wydał zaświadczenia, ani postanowienia o odmowie jego wydania, a następnie nie zawiadomił skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Powyższy przepis ma zastosowanie także do postępowań dotyczących wydawania zaświadczeń – w przypadku niemożności załatwienia sprawy w określonym terminie stosownie do treści art. 36 k.p.a. organ winien wyznaczyć nowy termin, podając przyczyny zwłoki. Obowiązek ten spoczywa na organie również w przypadku zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (zob. K. Klonowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 217). W niniejszej sprawie organ zawiadomił skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie dopiero pismem z 24 lutego 2025 r., wyznaczając przy tym nowym termin załatwienia sprawy – do 21 marca 2025 r. Podkreślenia wymaga, że do momentu wydania wyroku przedmiotowa sprawa nadal nie została załatwiona. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że prowadzone w sprawie postępowanie nosiło zarówno cechy bezczynności (brak jakichkolwiek czynności organu), jak i przewlekłości (zawiadamianie o przedłużeniu terminu bez wyraźnie wyartykułowanego i ważnego powodu) , naruszając tym samym terminy określone w art. 217 § 3 k.p.a., art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. oraz zasady wynikające z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 12 k.p.a., a w konsekwencji art. 7 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ nie podjął w sprawie czynności zmierzających do merytorycznego rozpatrzenia wniosku strony skarżącej o wydanie zaświadczenia. Okres zwłoki organu znacząco przekroczył termin określony w art. 217 § 3 k.p.a., a z akt sprawy nie wynika, że zachodziły okoliczności, które mogłyby usprawiedliwić opieszałe działanie organu. W szczególności zawarte w odpowiedzi na skargę lakoniczne argumenty nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla wielomiesięcznej opieszałości w rozpoznaniu wniosku o wydanie zaświadczenia. W świetle zatem zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ bezspornie dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., uwzględniając skargę, sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (zob. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). Uwzględniając powyższe, na gruncie niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). W konsekwencji, zastosowanie znalazł również art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Należy przy tym zastrzec, że sąd administracyjny orzeka o obowiązku wydania rozstrzygnięcia w sprawie, lecz nie rozstrzyga kwestii merytorycznych i nie określa w jaki sposób powinna być rozpatrzona sprawa w postępowaniu administracyjnym. Tym samym sąd nie może nakazać organowi wydania decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności o określonej treści (zob. wyrok NSA z 28 lipca 2011 r., I OSK 211/11). Sąd stwierdził, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dowodu na to, że organ rozpoznał wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia, a zatem należało zobowiązać organ do dokonania tej czynności we właściwym terminie. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do załatwienia sprawy przez organ administracji wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia organowi akt. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt 4 sentencji wyroku, zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, obejmujący zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi (100 zł) oraz opłaty od pełnomocnictwa (17 zł).