IV SAB/Po 96/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi H. W. i M. W. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta R. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa ; 3. zasądza od Burmistrza R. na rzecz H. W. i M. W. kwotę (...) (...) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Wnioskiem z dnia (...) r. H.i M. W. zwrócili się do Burmistrza Miasta i Gminy R. o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego działki nr (...), położonej we wsi G., gmina R. Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Burmistrz Miasta i Gminy R. ( Burmistrz bądź organ I instancji) wszczął postępowanie rozgraniczeniowe nieruchomości wskazanej we wniosku z nieruchomościami oznaczonymi nr ewid. nr (...) stanowiącymi własność – K. i L.B., nr (...) – J. i M. S., nr (...) – Zarządu Dróg Powiatowych w K., nr (...) - Gminnej Spółki Wodnej w R. Pismem z dnia (...) r. Burmistrz Gminy i Miasta R. na podstawie art. 31 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm., dalej p.g.i.k.) upoważnił geodetę uprawnionego M. D. do dokonania czynności ustalenia przebiegu granic między przedmiotowymi nieruchomościami trybie postępowania rozgraniczeniowego. Pismem z dnia (...) r. Burmistrz zwrócił się do uprawnionego geodety o przedłożenie dokumentacji w wykonanych czynności zgodnie z art. 31 ust. 1 p.g.i.k., która umożliwi działania zmierzające do zakończenia postępowania zgodnie z art. 33 p.g.i.k. Pismem z dnia (...) r. Burmistrz zwrócił się do wnioskodawców z prośbą o wskazanie czy nadal są zainteresowani załatwieniem sprawy przez uprawnionego geodetę. Jeżeli nie są już zainteresowani współpracą z geodetą to powinni złożyć pisemne bądź ustne oświadczenie, że wniosek cofają. W dniu (...) r. wnioskodawca poinformował organ, ze nadal jest zainteresowany przeprowadzeniem rozgraniczenia przedmiotowych nieruchomości. Pismem z dnia (...) r. Burmistrz wezwał wnioskodawców do uzupełnienia dokumentacji z dokonanych czynności geodezyjnych. Pismem z dnia (...) r. wnioskodawcy złożyli zażalenie na bezczynność Burmistrza w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. na podstawie art. 123 § 1 i 2, art. 37 § 2 w związku z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy na 60 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia organowi I instancji i zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Pismem z dnia (...) r. wnioskodawcy zostali poinformowani przez organ I instancji, ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające (uzupełnienie dokumentacji geodezyjnej) ustalono na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy na dzień (...) r. Wezwaniem z dnia (...) r. organ I instancji zobowiązał uprawnionego geodetę na podstawie art. 50 k.p.a. do przedłożenia dokumentacji w terminie 30 dni pod rygorem zawiadomienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. o nie wywiązaniu się z nałożonego upoważnieniem obowiązku. Pismem z dnia (...) r. wnioskodawcy zostali poinformowani przez organ I instancji, ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające (uzupełnienie dokumentacji geodezyjnej) ustalono na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy na dzień (...) r. W dniu (...) r. ponownie wezwano uprawnionego geodetę do przedłożenia wymaganej dokumentacji w terminie 3 dni pod rygorem powiadomienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w P. o nie wywiązaniu się z nałożonego upoważnieniem obowiązku. Kolejnym pismem z dnia (...) r. wnioskodawcy zostali poinformowani przez organ I instancji, że względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające (uzupełnienie dokumentacji geodezyjnej) ustalono na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy na dzień (...) r. W dniu (...) r. H. i M. W. wnieśli skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy R. podnosząc, że od wydania postanowienia przez SKO z dnia (...) r. upłynęły już 4 miesiące, a sprawa nie została załatwiona. Skarżący nie zostali powiadomieni o przyczynach opóźnienia i o osobach winnych nie załatwienia sprawy w terminie. Pismem z dnia (...) r. po raz kolejny powiadomiono wnioskodawców, ze z przyczyn niezależnych od organu wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy na dzień (...) r. W odpowiedzi na skargę organ I instancji przywołując przebieg postępowania wskazał, ze w rozmowie telefonicznej z dnia (...) r. z dyrektorem Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w K. uzyskano potwierdzenie, że wymagana dokumentacja rozgraniczeniowa wpłynęła do PODGiK w K. i brak jest tylko aktualnej ugody na gruncie. W najbliższym czasie z uwagi na brak ugody pozwalającej na zakończenie postępowania rozgraniczeniowego sprawa zostanie przekazana do sadu powszechnego. Decyzją z dnia (...) r. nr (...) Burmistrz na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 34 ust. 1 i 2 p.g.i.k. umorzył postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości położonej w obrębie G., oznaczonej nr geod. (...) stanowiącej własność H. i M. W. z nieruchomościami oznaczonymi nr ewid.(...), (...), (...),(...) obręb G. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, ponieważ nie doszło do zawarcia ugody i nie ma podstaw do rozgraniczenia w drodze decyzji. W związku z powyższym sprawę należało przekazać do rozpatrzenia sądowi powszechnemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz, 270 ze zm., dalej P.p.s.a..) zakres przedmiotowy skarg i na bezczynność wyznaczają postanowienia art 3 § 2 pkt 1-4 tej ustawy. Tak więc zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy decyzja lub postanowienie nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 k.p.a. i przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z treścią art. 149 P.p.s.a. uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w terminie przez siebie wskazanym. Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (lub postanowienia) w przedmiotowej sprawie, nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SAB 37/00). Zaznaczyć również należy, ze przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu, strona jest obowiązana wyczerpać tryb zażaleniowy określony w art. 37 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie skarżący wyczerpali tryb zażaleniowy, bowiem w dniu (...) r. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., który postanowieniem z dnia (...) r. wyznaczył Burmistrzowi dodatkowy termin załatwienia sprawy na 60 dni od dnia doręczenia postanowienia i zaradził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę stan sprawy w dniu wyrokowania. Wydanie przez organ administracji decyzji w sprawie, w której złożono skargę na bezczynność, przed dniem wyznaczonym na rozprawę wyłącza możliwość uwzględniania tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja podjęta została z naruszeniem terminu przewidzianego do jej wydania. W przedmiotowej sprawie Burmistrz R. w dniu (...) r. wydał decyzję umarzającą postępowanie, ponieważ postępowanie rozgraniczeniowe stało się bezprzedmiotowe z uwagi na brak ugody pomiędzy stronami. Powyższy stan wyłącza, więc możliwość uwzględnienia skargi, bowiem przed dniem wyznaczonym na rozprawę, tj. przed dniem (...) r. organ wydał rozstrzygnięcie. W tej sytuacji jeżeli do dnia orzekania przez sąd organ administracji, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to – pomimo pozostawania w zwłoce- przestaje on tkwić w bezczynności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie jego bezczynności staje się zatem bezprzedmiotowe również z tego powodu i dlatego podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a, o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku. Należało jednakże wziąć pod uwagę pełną treść art. 149 P.p.s.a. i wskazać, ze wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji lub postanowienia nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt. 8 P.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a.). O uwzględnieniu skargi na bezczynność można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a , sąd - uwzględniając skargę - jednocześnie stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 P.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odmienna wykładnia art. 149 P.p.s.a. prowadziłaby do pozbawienia strony możliwości dochodzenia odszkodowania, o którym mowa w art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego ( dalej kc) za szkodę, której źródłem jest niewydanie orzeczenia. W niniejszej sprawie należało więc przyjąć, że wydanie przez Burmistrza decyzji z dnia (...) r. po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność, nie powodowało, stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność miała miejsce z .rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe ustalenia, co do działania organu w związku z wnioskiem skarżących z dnia (...) r., a także przepisy art. 35 i 36 k.p.a określające terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym – należało stwierdzić, że organ pozostając w bezczynności przez okres 6 lat rażąco naruszył prawo. W tej konkretnej sprawie działanie organu po złożeniu wniosku przez skarżących polegało na przeprowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego ww. nieruchomości i wydanie stosowanego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 30 ust. 1 p.g.i.k. rozgraniczenie przeprowadza wójt (burmistrz, prezydent miasta), natomiast czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje w myśl przepisu art. 31 ust. 1 geodeta upoważniony przez wójta. Z kolei rodzaje rozstrzygnięć, jakie mogą zapaść w postępowaniu rozgraniczeniowym, wyczerpująco określają przepisy art. 31 ust. 1 pkt 4, art. 33 ust. 1 oraz 34 ust. 2 p.g.i.k. Ponadto wskazać należy, że termin zakończenia postępowania rozgraniczeniowego uwarunkowane jest zakończeniem prac przez uprawnionego geodetę, bowiem w myśl przepisu art. 33 ust. 2 pkt 2 p.g.i.k. wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości poprzedza dokonanie przez organ oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości przez upoważnionego geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia (...) r. zobowiązało Burmistrza do zakończenia postępowania rozgraniczeniowego w terminie 60 od otrzymania tego postanowienia oraz wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W dniu (...) r. Burmistrz odebrał niniejsze postanowienie, zatem od tego dnia należało liczyć 60-dniowy termin do załatwienia sprawy. Termin ten upłynął w dniu (...) r. Burmistrz po ww,. terminie jeszcze trzykrotnie wyznaczał skarżącym nowy termin załatwienia sprawy na dzień (...) r., (...) r. i (...)r. (pismo Burmistrza z dnia (...) r., (...) r. i (...) r.) wskazując lakonicznie przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy – konieczność uzupełnienia przez upoważnionego geodetę dokumentacji geodezyjnej. Organ nie przedstawił skarżącym wyczerpująco stanu sprawy, nie wyjaśnił dlaczego postępowanie prowadzone jest nieefektywnie i w jaki sposób opieszałość upoważnionego geodety w wykonaniu zleconych jemu czynności, zasługująca na naganę wpływa na zakończenie postępowania rozgraniczeniowego. W tej sytuacji Sąd uznał, że opieszałość organu, upływ 6 lat od złożenia przez skarżących wniosku inicjującego postępowanie rozgraniczeniowe, w czasie których organ nie wykazał zbyt dużej aktywności w załatwieniu sprawy, nie podejmował efektywnych działań w celu zmotywowaniu upoważnionego geodety do podjęcia stosownych czynności wskazuje, że nastąpiło kwalifikowane naruszenie prawa - o czym orzekł w punkcie 2 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w punkcie 3 wyroku.