IV SAB/Po 97/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu postanawia odrzucić skargę Przedmiotem skargi [...] (dalej jako: Skarżący) jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu (dalej jako: DIAS) w przedmiocie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Skarżący rozpoczął pracę w Urzędzie Celnym w Poznaniu, Oddziale Celnym w Kaliszu dnia 12 grudnia 1994 r. W dniu 09 maja 2017 r. Skarżący otrzymał od DIAS pisemną propozycję pracy na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS, określającą warunki zatrudnienia Skarżącego w ramach korpusu służby cywilnej na stanowisku starszy kontroler skarbowy, Dział Podatku Akcyzowego i Podatku od Gier w Drugim Urzędzie Skarbowym w Kaliszu. Skarżący – jak wskazuje widniejący na pisemnej propozycji zatrudnienia jego podpis – propozycję przyjął w dniu 23 maja 2017 r. Pismem sporządzonym dnia 17 maja 2017 r. Skarżący wniósł odwołanie od otrzymanej propozycji, podnosząc że zaskarżona propozycja w istocie rzeczy jest decyzją o jego zwolnieniu ze Służby Celno-Skarbowej. Skarżący wskazał, że domaga się pozostawienia go funkcjonariuszem w Służbie Celno-Skarbowej. Podkreślił, że zaskarżona decyzja jest nieważna i bezprawna, ponieważ w świetle przepisów art. 165 ust. 3, art. 170 ust 1, art. 179 i art. 180 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS, brak podstaw prawnych do złożenia mu propozycji pracy. Podniesiono zarzut naruszenia art. 165 ust 7 ustawa wprowadzającej przepisy o KAS poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, a w szczególności posiadanych kwalifikacji. Skarżący podniósł też zarzuty naruszenia art.6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 kpa poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że ma on być zwolniony podczas gdy jego kwalifikacje, wiedza i staż służby uzasadniały pozostawienie go w roli funkcjonariusza. Skarżący wskazał, że decyzja jest niezgodna z prawem i z Konstytucją RP. Na powyższe pismo Skarżący otrzymał informację sporządzoną 26 czerwca 2017 r., że od otrzymanej propozycji zatrudnienia odwołanie nie przysługuje. Wyjaśniono, że z woli ustawodawcy przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Pismem z dnia 10 lipca 2017 r. Skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi na wskazane zażalenie Szef Krajowej Administracji Skarbowej pismem sporządzonym 12 września 2017 r. poinformował Skarżącego, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy kpa, a zatem brak również podstaw do zastosowania art. 37 kpa. Wobec braku podjęcia przez DIAS czynności procesowych w przedmiocie odwołania, Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na bezczynność powyższego organu w sprawie odwołania od decyzji o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 25 kwietnia 2017 a przekazanej Skarżącemu w dniu 09 maja 2017r. W skardze wniesiono o stwierdzenie, że złożona Skarżącemu propozycja zatrudnienia jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby, a także o stwierdzenie bezczynności po stronie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu w przedmiocie złożonego przez Skarżącego odwołania, jak również o zobowiązanie organu do podjęcia stosownych działań procesowych, poprzez przekazanie odwołania do organu wyższej instancji, bądź ewentualne zobowiązanie organu do rozpoznania odwołania we własnym zakresie. W uzasadnieniu skargi [...] [...] odwołując się do literatury i orzecznictwa dowodził, że złożona mu pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi w istocie decyzję administracyjną o zwolnieniu go ze służby w Służbie Celno-Skarbowej. Skarżący podkreślił, że przedłożona mu propozycja ingeruje bezpośrednio w jego prawa, bowiem niezależnie od podjętej przez niego decyzji odnośnie przyjęcia bądź odmowy przyjęcia tej propozycji, każdorazowo pozbawia go statusu funkcjonariusza i zwalnia ze służby. W obliczu powyższego Skarżący uzasadnił istnienie bezczynności po stronie DIAS brakiem podjęcia przez organ czynności procesowych w stosunku do odwołania, które wniósł on, w swojej ocenie, od decyzji administracyjnej. Wskazano, że stosownie do treści przepisu art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1947 - zwanej dalej: "ustawa o KAS") właściwym do rozpoznania przedmiotowego odwołania jest Szef Krajowej Administracji Skarbowej, co obligowało DIAS do przekazania mu odwołania. Wskazano również na potencjalną możliwość rozpoznania przez DIAS sprawy we własnym zakresie, jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Organ podał, iż w niniejszej sprawie zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i – dodatkowo – w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, tj. poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia do wyższej instancji. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, zdaniem organu taki obowiązek nie występuje. W toku postępowania do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe Skarżącego zawierające wniosek o uznanie wskazanej propozycji pracy za decyzję administracyjną, skierowanie sprawy na rozprawę i zasądzenie kosztów procesu. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi odwołano się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W złożonym do Sądu piśmie podkreślono brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS, akcentując posłużenie się przez ustawodawcę zwrotem "odpowiednio", co – jak zauważono powinno prowadzić do konstatacji o obowiązku złożenia propozycji pracy dla pracownika albo służby dla funkcjonariusza. W piśmie procesowym zawarto wniosek o przeprowadzenie dowodu ze wskazanych orzeczeń sądów pracy, jednak na rozprawie pełnomocnik Skarżącego wniosek ten cofnął. Jednocześnie pełnomocnik Skarżącego wskazał, że nie jest mu wiadome, aby [...] [...] zwracał się do sądu pracy w sprawie stanowiącej przedmiot wniesionej do sądu administracyjnego skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprzedzając zasadnicze rozważania w niniejszej sprawie, Sąd podkreśla że analiza argumentacji wywiedzionych przez [...]a [...]ego skarg, jak i treść dokumentacji załączonej do akt sprawy jednoznacznie obrazuje determinację Skarżącego w dążeniu do odzyskania utraconego statusu funkcjonariusza. Nie ulega wątpliwości Sądu, że celem do którego dąży Skarżący jest niewątpliwie odzyskanie statusu funkcjonariusza i przywrócenie do służby. Nie może jednak w ocenie Sądu być wątpliwości, że celu tego Skarżący nie osiągnie poprzez złożenie skargi na bezczynność DIAS z uwagi na brak nadania biegu pismu nazwanemu odwołaniem, ponieważ propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej kształtującej sferę praw, czy obowiązków jej adresata. Zawsze przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi, konieczna jest ocena jej dopuszczalności. W tym zakresie sąd ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek obligujących do jej odrzucenia, wskazanych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej określanej jako: ppsa), w tym zwłaszcza, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 2 ppsa, sądy administracyjne powołane są do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych wyznaczają przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i 5 ppsa. Przepisy ppsa zawierają enumeratywny katalog aktów i czynności, mogących stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego, co oznacza, że skarga wniesiona w jakichkolwiek innych przypadkach niż tam wskazane, wykracza poza kognicję sądów administracyjnych i jako taka podlega odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Z uwagi na charakter skargi wywiedzionej przez Skarżącego konieczne jest więc rozważenie, czy bezczynność organu jakiej Skarżący upatruje w nieprzekazaniu do organu wyższej instancji jego pisma, stanowiącego według niego odwołanie od pisma, które w jego ocenie jest decyzją o zwolnieniu jej ze służby, może stanowić przedmiot kontroli sądów administracyjnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ppsa, sądy administracyjne są właściwe w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Przepisy ppsa regulują więc ściśle sytuacje, w których bezczynność organu można uczynić przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zatem aby możliwym było zaskarżenie bezczynności organu polegające na niepodjęciu czynności procesowych względem wniesionego przez stronę postępowania odwołania, konieczne jest przesądzenie, że wskazane pismo nazwane "odwołaniem" faktycznie dotyczy aktu będącego w swej istocie decyzją administracyjną. W innym bowiem wypadku stronie nie przysługuje środek zaskarżenia jakim jest odwołanie. Skarżący wniósł odwołanie od pisma określającego proponowane warunki zatrudnienia, które w ocenie Sądu nie jest decyzją administracyjną, tak jak to wywodzi strona skarżąca. Według Sądu zaskarżone pismo nie rozstrzygało, bowiem w sposób władczy o prawach i obowiązkach Skarżącego. Do przekształcenia stosunku służbowego Skarżącego w umowny stosunek pracy doszło bowiem na podstawie stosownego oświadczenia, jakie złożył Skarżący. Przedłożone [...]owi [...]emu pismo stanowiło w swej istocie jedynie propozycję zatrudnienia, pozostawiając Skarżącemu decyzję, co do przyjęcia bądź odmowy jej przyjęcia. Rozważając czym jest w istocie jest złożona Skarżącemu propozycja i czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych, należało wziąć pod uwagę, że wspomniana propozycja stanowi w istocie rzeczy skierowaną do funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia, jednak na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych). Należy zauważyć, że to funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję, co do przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji. A zatem nie sposób zgodzić się, że propozycja ta stanowi władczą formę rozstrzygnięcia, kształtuje prawa i obowiązki, bowiem sama propozycja nie wywołuje żadnych skutków. Ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy). To dopiero ziszczenie się przesłanki w postaci dokonana przez funkcjonariusza odmowy przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 2800/17). Podkreślić należy fakt, że zgodnie z art. 104 § 1 kpa decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama natomiast propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. W razie zaistnienia przesłanki przyjęcia propozycji następuje określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że Skarżący (niewątpliwie zmuszony okolicznościami faktycznymi) złożoną propozycję przyjął i deklaruje wolę pracy. Podkreślić jednak trzeba, że uwarunkowania faktyczne towarzyszące przedłożeniu Skarżącemu propozycji zatrudnienia nie wpływają na charakter prawny tego dokumentu, a w konsekwencji nie czynią go decyzją (za jaką propozycję zatrudnienia uznaje Skarżący). Kwestią bezsporną pozostaje, że z woli samego ustawodawcy propozycji zatrudnienia nie nadano formy decyzji. Jednak należy zauważyć też, że treść powołanych do życia przepisów powoduje, że w okolicznościach badanej sprawy nieuprawnione jest również domniemanie formy decyzji administracyjnej. Wyjaśnić, bowiem należy, że w regulacji materialnego prawa administracyjnego wyróżnia się w zakresie uprawnień, jak i obowiązków jednostki dwa rodzaje norm prawnych: – po pierwsze normy, które z mocy prawa kształtują uprawnienia (obowiązki); – po drugie normy, które dla ukształtowania uprawnień lub obowiązków jednostki wymagają autorytatywnej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej. Normy prawa pierwszego rodzaju nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, normy te bowiem kształtują uprawnienia (obowiązki) wprost bez stosowania władczej formy konkretyzacji w trybie postępowania administracyjnego. Wszystkie elementy stosunku materialnego, a zatem podmiot uprawnienia (obowiązku), treść uprawnienia (obowiązku) wynikają wprost z normy. W takim zakresie nie ma zastosowania domniemanie załatwienia w formie decyzji administracyjnej. Zasada domniemania załatwiania w formie decyzji administracyjnej jako wartość konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego ma zastosowanie do drugiego rodzaju norm materialnego prawa administracyjnego, a zatem norm, które wymagają dla ukształtowania uprawnienia (obowiązku) dokonania władczej konkretyzacji przez właściwy organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2075/11). Podkreślenia przy tym wymaga, że to przepisy ustaw materialnoprawnych regulują formę prawną działania administracji publicznej. Dopuszczalna jest zatem droga postępowania administracyjnego, jeżeli przepis ustawy materialnoprawnej stanowi o wydaniu decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że warunkiem przyjęcia w danych rodzajach spraw domniemania działania w formie decyzji administracyjnej jest obowiązywanie przepisu prawa, który zawiera normę prawną podlegającą autorytatywnej konkretyzacji przez wskazany jako właściwy, organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 04 października 2011 r. sygn. I OSK 245/11). Nie można zatem domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub samego przepisu art. 104 kpa, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (J. Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Wyd. 2011, s. 392). Zgodzić należy się z wyrażonym przez NSA stanowiskiem co do tego, że złożenie propozycji zatrudnienia (art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS) jest swoistą czynnością przygotowawczą, która zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji lub niezłożenia oświadczenia o przyjęciu propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu - z mocy prawa - albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS). Przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS, stanowiący, że w przypadku, o którym mowa w art. 170 ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby, niewątpliwie ustanawia fikcję prawną kwalifikowania ustawowego wygaśnięcia "jak zwolnienia ze służby". Powyższa fikcja jest związana z dalszymi skutkami prawnymi wygaśnięcia stosunku służbowego. Nie może natomiast być ona uznawana za podstawę fikcji prawnej wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, gdyż zgodnie z zasadą wykładni przepisów kompetencyjnych nie można domniemywać lub uzupełniać przepisów tego rodzaju o treści w nich nieobecne. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić pojęcie "zwolnienia ze służby" od pojęcia "decyzji o zwolnieniu ze służby". Jeśli ustawodawca zmierzałby do wprowadzenia fikcji wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, powyższy przepis stanowiłby o traktowaniu wygaśnięcia "jak wydania decyzji o zwolnieniu ze służby" (por. postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 26.10.2017 r. sygn. II SAB/Rz 140/17). Wobec stwierdzenia, że propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi mieszczącą się w granicach władztwa służbowego (pracowniczego) czynność organu stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) propozycja zatrudnienia nie może być kwalifikowana jako decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby. W tej sytuacji nie istnieją podstawy, aby w rozpoznawanej sprawie rozważać bezczynność skarżonego organu w zakresie czynności przekazania odwołania od decyzji administracyjnej. Skoro, bowiem w sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, to pismo nazwane "odwołaniem" nie stanowi w istocie odwołania w rozumieniu kpa, a w konsekwencji nie rodzi po stronie organu obowiązków, które ciążą na organie I instancji w przypadku faktycznego wniesienia odwołania przez stronę postępowania. Ponieważ jednak Skarżący bezczynności organu upatruje w braku nadania biegu złożonemu przez niego "odwołaniu", to dla oceny dopuszczalności złożonej skargi na bezczynność niezbędne było rozważenie statusu złożonego pisma jako "odwołania" w rozumieniu kpa, przysługującego od decyzji administracyjnej. Fakt, że w sprawie nie wydano decyzji administracyjnej, a w konsekwencji Skarżącemu nie przysługiwało odwołanie powoduje, że na organie nie ciążyły obowiązki, których brak realizacji czyniłby dopuszczanym wniesienie skargi na bezczynność. Podkreślenia wymaga również, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016, poz. 1947 – dalej jako: ustawa o KAS) w art. 277 określa generalną zasadę właściwości sądów powszechnych – sądów pracy do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej. Z przepisu tego wynika wyjątkowa jedynie właściwość sądów administracyjnych w sprawach wymienionych w art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, a zatem w takich, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych. Wyjątek taki wynika także z art. 276 ust. 2, 3 i 6 ustawy o KAS , co do decyzji o zwolnieniu ze służby – poddanej także kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Analiza przepisów ustawy o KAS wskazuje, że z woli ustawodawcy wszystkie wskazane w art. 276 sytuacje, tj. wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych zostały uregulowane w Dziale VI Praca w Krajowej Administracji Skarbowej i służba w Służbie Celno-Skarbowej. Analiza przepisów tej ustawy, ze szczególnym uwzględnieniem art. 162, art. 171, art. 172, art. 173 , art. 178 przepisów ustawy o KAS prowadzi do wniosku, że sytuacja opisana w złożonej do Sądu skardze nie dotyczy żadnego ze wskazanych przez ustawodawcę przypadków wydania decyzji administracyjnej. Takie stanowisko znajduje także poparcie w wydanych dotychczas orzeczeniach NSA (zob. m.in. postanowienia z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 2587/17, postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. I OSK 105/18). NSA przesądził, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kpa. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające propozycja, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt 2 ppsa. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Tymczasem, w analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Sąd podziela również stanowisko, że z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby (por. postanowienie NSA z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. I OSK 2800/17). Słuszność takiego wniosku potwierdza brzmienie art. 174 ust. 3 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS stanowiący, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia. Analizowane przepisy wskazują zatem, że ustawodawca w ustawie wprowadzającej przepisy o KAS wprost dopuścił prawo do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi nowej propozycji pracy (zatrudnienia), a nie służby. Skarżący powyższą propozycję przyjął. Wobec tego, co zostało wskazane, w myśl art. 171 ust. 1 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS, stosunek służbowy Skarżącego przekształcił się w stosunek pracy, a podstawą tego było oświadczenie Skarżącego o przyjęciu złożonej jemu propozycji. Nie może więc Skarżący upatrywać w przedmiotowej propozycji decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby. Z powyższych względów brak podstaw do przyjęcia, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, że skarga na wskazaną przez [...]a [...]ego bezczynność organu mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 ppsa. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS, bądź w przepisach wprowadzających tą ustawę, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia. Nie toczy się bowiem postępowanie odwoławcze, skoro propozycja zatrudnienia nie jest decyzją o zwolnieniu ze służby, a wobec przyjęcia przez Skarżącego wskazanej propozycji zatrudnienia stosunek służby przekształcił się ex lege w stosunek pracy. Odnosząc się do argumentacji pisma procesowego z dnia 02 lutego 2018 r. dotyczącej pozbawienia strony skarżącej prawa do sądu, należy zwrócić uwagę na normę kolizyjną z art. 58 § 4 ppsa. Wykładnia art. 58 § 4 ppsa prowadzi do wniosku, iż przepis ten ma zapobiegać nieuzasadnionemu ograniczeniu dostępu do ochrony sądowej. Jak wskazał jednak NSA omawiany przepis nakazuje sądowi administracyjnemu przyjęcie sprawy jedynie w sytuacji, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2012 r. sygn. I OSK 1816/12 z glosą aprobującą P. Daniela). Również NSA wskazał, że art. 58 § 4 ppsa nakłada na sąd administracyjny obowiązek przyjęcia sprawy, w której sąd powszechny uznał się za niewłaściwy, nie nakłada natomiast obowiązku jej merytorycznego rozstrzygnięcia (por. postanowienie z dnia 18 czerwca 2010 r., II FSK 67/08). Należy również pamiętać, że warunkiem koniecznym zastosowania reguły kolizyjnej zawartej w przepisie art. 58 § 4 ppsa jest ustalenie, że sąd powszechny uznał się za niewłaściwy w tej samej sprawie, w której wniesiono skargę do sądu administracyjnego - por. np. post. NSA z 7 marca 2007 r., I OSK 220/07 (CBOSA). Muszą więc to być sprawy tożsame, zarówno co do przedmiotu i podmiotów, jak również co do podstawy prawnej (por. J.P.Tarno, prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd el. Lex Nr 420218). W sytuacji gdy intencją Skarżącego jest odzyskanie przysługującego mu uprzednio statusu służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej i podważenie dopuszczalności i skuteczności prawnej propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego, to spór związany jest z roszczeniami Skarżącego ze stosunku służbowego, a zatem z roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi ukształtowania treści stosunku łączącego go ze Służbą Celno-Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy (por. postanowienie NSA z dnia 09.02.2018 r. sygn. I OSK 1904/17). Uwzględniając powyższe, skargę należało odrzucić wobec braku w sprawie niniejszej kognicji sądu administracyjnego, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa