IV SO/Po 11/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Prokuratora Rejonowego w K. o wymierzenie Gminie G. grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia wymierzyć Gminie G. grzywnę w wysokości 4.000,00 (słownie: czterech tysięcy) złotych. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. Prokurator Rejonowy w K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosek o wymierzenie Gmina G. grzywny za nieprzekazanie sądowi skargi na uchwałę Rady Miejskiej w . z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...]. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż nie dysponuje zwrotnym potwierdzeniem odbioru skargi, ale dowodem wpłynięcia skargi jest pismo Przewodniczącego Rady Miejskiej w G. z dnia [...] lipca 2014 r. następnie Prokurator wskazał, iż zwłoka w przekazaniu skargi wyniosła ponad 7 miesięcy. W odpowiedzi na wniosek organ wskazał, iż przyznaje, że nie wywiązał się z terminowego przekazania skargi oraz iż powodem zwłoki było mylne przekonanie radnych, rozpatrujących skargę, iż ta sprawa nie wymaga podjęcia żadnego działania ze strony organów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.- dalej jako "Ppsa")., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 (przekazania skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia), sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 Ppsa (do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (M.P. z 2014 r., poz.146) – obecnie 3.650,06 zł x 10 ). Wskazać należy, że grzywna, o której mowa we wskazanym przepisie, ma charakter mieszany: dyscyplinująco–restrykcyjno–prewencyjny. Jest to zatem środek, którego zastosowanie ma doprowadzić do wykonania przez organ obowiązku z art. 54 § 1 Ppsa, jednakże wyłączną, materialnoprawną przesłanką takiego orzeczenia jest niewypełnienie tego obowiązku w terminie przewidzianym w tym przepisie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych", 2006, nr 6, poz. 156). Zabezpiecza on konstytucyjne prawo jednostki do rozpoznania jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), do czego konieczne jest otrzymanie przez sąd skargi wraz z wszystkimi, uporządkowanymi aktami sprawy. Ponadto zauważyć należy, iż fakt przekazania przez organ skargi, wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy, w żadnym wypadku nie czyni orzekania w przedmiocie wymierzenia grzywny bezprzedmiotowym, toteż postępowanie nie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 Ppsa (zob. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 3/09 – dostępna w internecie), gdyż nie zmienia on zaistniałego (lub nie) uchybienia terminowi ustanowionemu w art. 54 § 2 tej ustawy. Zdarzenie to sąd bierze jednak pod uwagę miarkując wysokość grzywny. Stosownie do treści art. 55 § 1 Ppsa, "sąd może orzec" o wymierzeniu organowi grzywny, co oznacza, że rozstrzygając w tej kwestii, sąd administracyjny powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc, między innymi, przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 ustawy, czas, jaki upłynął od wniesienia skargi, oraz czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Dostrzec dodatkowo należy, że sąd administracyjny – rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość – może brać pod uwagę takie okoliczności, jak charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 Ppsa, a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej. Zaznaczenia wymaga zatem, że dla wymierzenia grzywny nie mają znaczenia powody nieprzekazania przez organ skargi, wraz z aktami sprawy, sądowi administracyjnemu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2012 r. o sygn. akt I OZ 868/12, publ. LEX nr 1239526; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OZ 597/11, publ. LEX nr 896315). W tym wymiarze mieści się represyjność wskazanego środka prawnego, służąca także zapobieżeniu powtarzaniu się podobnych uchybień w przyszłości. W danej sprawie może być grzywna wymierzana wielokrotnie, aż do ostatecznego, zupełnego, pełnego usunięcia przez organ stanu naruszenia dyspozycji art. 54 § 1 i 2 cytowanej ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OZ 418/12, publ. "Orzecznictwo Sądów Polskich" 2013, nr 7-8, poz. 75). Przechodząc na grunt niniejszej sprawy sąd stwierdził, że pomiędzy wniesieniem przez Prokuratora skargi do organu (styczeń 2014 r. – pismo przewodniczącego Rady Miejskiej z dnia [...] września 2014 r.), a przekazaniem tej skargi przez organ do sądu [...] września 2014 r. – data stempla pocztowego na kopercie k. 11 akt sprawy IV SA/Po 1082/14) upłynęło ponad 8 miesięcy, co oznacza, że skarga została przekazana z opóźnieniem ponad siedmiu miesięcy. W ocenie sądu, opóźnienie to było znaczne, lecz nie nosiło cech umyślności tzn. działanie organu nie były celowe o skierowane na utrudnienie dochodzenia praw przez Prokuratora. Na wysokość grzywny miał ponadto wpływ fakt, iż w przedmiotowej sprawie pismami z dnia [...] maja 2014 r. oraz z dnia [...] września 2014 r. Prokurator zwracał się do organu o informację, co się dzieje ze skargą i to dopiero na skutek pisma z dnia [...]września 2014 r. skarga została przekazana do Sądu. Mając na uwadze powyższe okoliczności sąd uznał za wystarczające dla realizacji funkcji grzywny, nałożenie na organ grzywny w wysokości 4000 zł. W ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest współmierna do stwierdzonego przez Sąd uchybienia organu i mieści się w granicach określonych w art. 154 § 6 powołanej ustawy. Wskazać należy, że ustalenie wysokości wymierzonej grzywny pozostawione zostało miarkowaniu Sądu, a jedynie jej górną granicę określono w art. 154 § 6 powołanej ustawy, który stanowi, że grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M.P. z 2014 r., poz. 146) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3.650,06 zł, zatem górna granica grzywny wymierzanej na podstawie art. 55 § 1 powołanej ustawy wynosi 36.500,60 zł. Jednocześnie wyjaśnić również należy przyczyny, dla których adresatem postanowienia Sądu wymierzającego grzywnę za niezastosowanie się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 powołanej ustawy Sąd uczynił Gminę G., a nie Radę Miejską w G.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12 (LEX nr 1225396), gmina jest zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, wyposażonym w osobowość prawną. Zgodnie z art. 25 § 1 powołanej ustawy, osoba fizyczna i osoba prawna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa) czyli zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków procesowych w tym postępowaniu. Tym samym zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym posiada gmina jako osoba prawna. Przepis art. 28 § 1 omawianej ustawy stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. Zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych, czyli zdolność do wyrażania woli przez podmiot postępowania w zakresie jego praw i obowiązków procesowych (zdolność procesową) mają, w myśl art. 26 § 1 powołanej ustawy, osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25. Zgodnie z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm.) wójt (burmistrz, prezydent) reprezentuje gminę na zewnątrz. Ponadto ustawa o samorządzie gminnym w bardzo wielu przepisach wprost wskazuje na gminę jako nosiciela zadań i kompetencji (przykładowo art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 9, art. 10, art. 40, art.43, art. 51, art. 64, art. 84), to gmina ma osobowość prawną, posiada mienie i dysponuje majątkiem, to samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, to gminie służy domniemanie kompetencji do realizowania lokalnych zadań publicznych, to gminie przekazane są określone zadania własne, to gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, zawierać porozumienia, tworzyć związki i stowarzyszenia, to gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego i wreszcie to gmina prowadzi gospodarkę finansową. Podmiotem, który realizuje zadania z zakresu administracji publicznej jest gmina, którą reprezentuje wójt bez względu na to, czy zadanie to z uwagi na przepisy ustrojowe realizuje rada gminy czy wójt. Nie ma zatem potrzeby przyznawania zdolności sądowej odrębnie organowi stanowiącemu i organowi wykonawczemu, a nie osobie prawnej, której są organami. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom. Skoro zatem podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu, to właśnie gmina, a nie rada gminy, jest adresatem rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny za niedopełnienie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 ustawy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OZ 1155/13, LEX nr 1406755; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są również na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 55 § 1 Ppsa, wymierzył Gminie grzywnę w granicach określonych w art. 154 § 6 Ppsa. MZ