IV SO/Po 8/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy z wniosku Wojewoda przeciwko Miastu w przedmiocie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi postanawia : oddalić wniosek. W dniu [...] marca 2019 r. Wojewoda złożył wniosek do Sądu o wymierzenie Miastu grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Wojewoda wskazał, że w dniu [...] lutego 2019 r. wniósł za pośrednictwem Prezydenta Miasta skargę na Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie powołania Komisji konkursowej ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora M. S. im. [...] w P.. Skarga wpłynęła do Urzędu Miasta w dniu [...] lutego 2019 r. (k.10 akt sąd.). W dniu [...] marca 2019 r. Wojewoda zwrócił się do Prezydenta Miasta o udzielenie informacji, czy skarga została przekazana Sądowi, zgodnie z dyspozycją art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: p.p.s.a.) – k.12 akt sąd. Wskazano, że Prezydent Miasta nie odpowiedział na zapytanie Wojewody, a pismem z dnia [...] marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doręczył Wojewoda odpis odpowiedzi na skargę, z którego wynika że została ona sporządzona i złożona w Sądzie dnia 11 marca 2019 r., a więc z przekroczeniem terminu, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie organowi grzywny, Miasto wniosło o odrzucenie wniosku albo o jego oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek pełnomocnik Miasta wskazał, że przekazał skargę do Sądu dnia [...] marca 2019 r. wraz z odpowiedzią na skargę, a przekroczenie terminu wynikało nie ze złej woli, a z potrzeby dokładnej analizy dotyczącej ewentualnego uwzględnienia skargi oraz wypracowania i podjęcia właściwej decyzji przez Prezydenta Miasta. Organ zwrócił uwagę, iż w tym samym okresie wpłynęło kilka skarg wnioskodawcy dotyczących przedmiotowego zagadnienia prawnego, a mianowicie kompetencji organu stanowiącego lub wykonawczego gminy do ogłaszania konkursów na stanowisko dyrektora w zakładach opieki zdrowotnej tworzonych przez Miasto. Rozstrzygniecie merytoryczne w tym zakresie będzie miało wpływ na wszystkie przeprowadzane konkursy w tej materii przez Miasto jako podmiot tworzący. W związku z powyższym jest to doniosłe zagadnienie, które wymagało dodatkowej, pogłębionej analizy prawidłowości bądź nieprawidłowości stosowanej praktyki i skutków obecnych i przyszłych działań dla gminy, tak by organ mógł wypracować stanowisko w tej sprawie. Wieloetapowość decyzji wskazuje tylko na złożoność zagadnienia i konieczność zaangażowania wielu podmiotów ze struktur organizacyjnych organu i organ zdaje sobie sprawę z konieczności usprawnienia tych procedur. Organ podkreślał, że wniosek o wymierzenie grzywny został złożony już po przekazaniu skargi i w konsekwencji cel dyscyplinujący art. 55 § 1 p.p.s.a. został osiągnięty. Natomiast zastosowanie restrykcyjne tego przepisu, jak chce wnioskodawca nie jest w tej sytuacji ani konieczne, ani zasadne. Na zapytanie Sądu pełnomocnik Wojewoda potwierdził, że jego żądanie dotyczy wymierzenia grzywny Miastu. Na rozprawie w dniu [...] lipca 2019 r. pełnomocnik wnioskodawcy wniósł o wymierzenie choćby symbolicznej grzywny w celu prewencyjnym i wskazał na sygn. sprawy IV SO/Po 7/19, w której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wymierzył grzywnę przy ośmiu dniach opóźnienia w przekazaniu skargi. Pełnomocnik Miasta wniósł o oddalenie wniosku podnosząc, że celem grzywny nie jest represjonowanie działań organu i powołał sygn. spraw IV SO/Po 5/19 i IV SO/Po 6/19, w których w zbliżonych sprawach faktycznych wnioski oddalono. Pełnomocnik Miasta podkreślił, że wszystkie te trzy sytuacje miały charakter wyjątkowy i organ nad nimi ubolewa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 54 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2). Przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. stanowi natomiast, że w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Uprzedzając zasadnicze rozważania w badanej sprawie należy wskazać, że Wojewoda zażądał wymierzenia grzywny Miastu w sprawie dotyczącej przekazania skargi dotyczącej kompetencji organu wykonawczego gminy do ogłaszania konkursów na stanowiska dyrektorów w zakładach opieki zdrowotnej tworzonych przez Miasto jako podmiot tworzący. Jakkolwiek, w ocenie Sądu prawidłowo należało zażądać wymierzenia grzywny Prezydentowi Miasta - to w tej konkretnej sprawie - Sąd uznając złożony wniosek za dopuszczalny, wziął pod uwagę konkretne uwarunkowania sprawy oraz stanowisko judykatury, co do tego, że podmiotem władzy publicznej jest gmina mająca osobowość prawną, zdolność sądową i dokonująca czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu, i to właśnie gmina jest adresatem rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie wymierzenia grzywny za niedopełnienie ustawowego obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. (por.: uchwała 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. I OPS 3/12 oraz postanowienie NSA z 10.12.2013 r., II OZ 1155/13; postanowienie WSA z 24.06.2015 r., IV SO/Po 2/15 – CBOSA). Mając na uwadze powyższe, Sąd uwzględnił nadto, że skarga Wojewoda na Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie powołania Komisji ds. wyboru kandydata na stanowisko dyrektora M. S. im. [...] w P. została już rozpoznana i Sąd ją uwzględnił z tej przyczyny, że to nie organ stanowiący gminy (Prezydent Miasta) posiada kompetencje w tym zakresie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 maja 2019 r. sygn. IV SA/Po 226/19). Dokonując zatem analizy formalnej zgłoszonego wniosku, Sąd - w konkretnych okolicznościach, badanej sprawy i mając na uwadze stanowisko NSA - uznał go za dopuszczalny, ale niezasadny. Na wstępie należy zauważyć, niniejsza sprawa jest kolejną ze spraw tego rodzaju, rozstrzyganych przez tut. Sąd. Oto bowiem wcześniejszymi postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu: - z dnia 08 maja 2019 r. sygn. IV SO/Po 6/19 (gdy skarga wpłynęła do Urzędu Miasta [...] stycznia 2019 r., a do Sądu przekazano ją [...] marca 2019 r.); - z dnia 21 maja 2019 r. sygn. IV SO/Po 5/19 (gdy skarga wpłynęła do Urzędu Miasta [...] stycznia 2019 r., a do Sądu przekazano ją [...] marca 2019 r.); Sąd oddalił wnioski Wojewoda o wymierzenie grzywny za nieprzekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Obydwa te rozpoznane już wnioski Wojewoda również dotyczyły opóźnienia w przekazaniu skarg a zarządzenia Prezydenta Miasta w sprawach powoływania komisji konkursowych ds. wyboru kandydatów na stanowiska dyrektorów w [...] w P.. Obydwa te postanowienia są prawomocne, co jest o tyle istotne, że w myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W związku z tym godzi się zauważyć - w ślad za stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 06 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2521/15 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie: CBOSA") – że cytowany przepis należy rozumieć w ten sposób, iż moc wiążąca prawomocnego orzeczenia, o której stanowi art. 170 p.p.s.a., w stosunku do sądów oznacza obowiązek przyjęcia, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (zob. wyrok NSA z 25.03.2013., II GSK 2322/11, CBOSA). Jeżeli więc w konkretnym postępowaniu uczestniczą te same podmioty i znajdują w niej zastosowanie te same przepisy prawa, co w sprawie wcześniej zakończonej prawomocnym orzeczeniem, a stan faktyczny tej sprawy wykazuje istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej, obowiązkiem sądu administracyjnego jest uwzględnienie związania wynikającego z treści tego wyroku. Należy przy tym podkreślić, że wynikająca z art. 170 p.p.s.a. moc wiążącą prawomocnego orzeczenia sądowego nie ogranicza się bynajmniej do jego sentencji. Przeciwnie, przejawia się ona na różne sposoby i w różnym stopniu, zależnie od istniejących powiązań pomiędzy poszczególnymi sprawami sądowymi. W szczególności moc wiążąca danego orzeczenia może rozciągać się pośrednio także na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (tzw. prekluzja faktów / prekluzja stanu faktycznego sprawy). Ograniczenie mocy wiążącej orzeczenia tylko do wąsko rozumianego związania treścią jego sentencji, z pominięciem efektów rozumowania sądu przedstawionych w uzasadnieniu, zubażałoby omawianą instytucję, prowadząc do zatracenia jej właściwości i szerokiego pola oddziaływania (tak trafnie W. Piątek, Glosa do wyroku NSA z 25 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 2322/11, OSP 2015, Nr 9, poz. 88, s. 1303-1304). Okoliczności wskazanych spraw są zbliżone, wszystkie te sprawy dotyczyły bowiem również przekazania skarg na zarządzenia Prezydenta Miasta w sprawach konkursowych na stanowiska dyrektorów [...] w P.. W obydwu prawomocnie zakończonych sprawach skargi złożono jednak w styczniu (a nie jak w analizowanym przypadku w lutym) 2019 r., a do przekazania tych skarg, dokładnie tak jak w analizowanym przypadku, również doszło 11 marca 2019 r. Oznacza to, że okres zwłoki organu, w stanach faktycznych badanych pod sygn. IV SO/Po 5/19 i IV SO/Po 6/19, był znacznie dłuższy niż w badanym przypadku. W analizowanym przypadku dłuższy okres czasu upłynął również pomiędzy przekazaniem skargi ([...] marca 2019 r.), a złożeniem wniosku o ukaranie grzywną, co w badanej sprawie nastąpiło [...] marca 2019 r. (a w prawomocnie zakończonych sprawach [...] marca 2019 r.). W niniejszej sprawie 30 dniowy termin do przekazania przez organ skargi niewątpliwie został przekroczony, bowiem skarga, która wpłynęła do organu w dniu [...] lutego 2019 r., a została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w dniu [...] marca 2019 r. Określony ustawą 30-dniowy termin dla organu upływał w analizowanym przypadku z dniem [...] marca 2019 r. (czwartek), a więc przekazując skargę Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę w dniu [...] marca 2019 r. (poniedziałek) organ naruszył ustawowy termin o [...] dni. W stanach faktycznych mających miejsce w sprawach IV SO/Po 5/19 i IV SO/Po 6/19 zwłoka była dłuższa, bowiem 30-dniowy termin do przekazania Sądowi skarg, które [...] stycznia 2019 r. wpłynęły do Urzędu Miasta upływał [...] lutego 2019 r. Tymczasem skargi te przekazano Sądowi po kolejnych ponad 30 dniach (również [...] marca 2019 r.). Oddalając wnioski o wymierzenie grzywny, Sąd prawomocnymi postanowieniami wskazywał, że w orzecznictwie podnosi się, że grzywna, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a., ma charakter mieszany: dyscyplinująco – restrykcyjny (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. o sygn. akt II OSK 1024/06, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie podkreśla się, że sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności jak m.in.: charakter, pozycję i sytuację organu administracji, przykład jaki postępowanie tego organu daje innym, wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego, potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów, a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014 r., sygn. I OZ 1259/13, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu prawomocnych postanowień tut. Sądu podkreślano też, że skoro skarga została przekazana do Sądu przed wpłynięciem wniosku o wymierzenie grzywny, funkcja dyscyplinująca nie mogła znaleźć zastosowania. Opóźnienie w przekazaniu skargi było spowodowane potrzebą dokładnej analizy dotyczącej ewentualnego uwzględnienia skargi oraz wypracowania i podjęcia właściwej decyzji. Zwrócono uwagę, iż w tym samym okresie wpłynęło kilka skarg wnioskodawcy dotyczących przedmiotowego zagadnienia prawnego, a mianowicie kompetencji organu stanowiącego lub wykonawczego gminy do ogłaszania konkursów na stanowisko dyrektora w zakładach opieki zdrowotnej tworzonych przez Miasto. Tożsame uwarunkowania charakteryzują badaną sprawę. Użyte przez ustawodawcę w art. 55 § 1 p.p.s.a. sformułowanie "sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny" oznacza, że podejmując rozstrzygnięcie w tej sprawie Sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a więc m.in. przyczyny niewypełnienia przez organ obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., a także okoliczność, czy przed rozpatrzeniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny organ ten obowiązek wypełnił i wyjaśnił powody niedotrzymania terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podziela również pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w postanowieniu z 19 stycznia 2007 r., I OSK 2015/06, dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zgodnie z którym "(...) przepis art. 55 § 1 p.p.s.a. ma na celu wyegzekwowanie od organu administracji wypełnienia przezeń obowiązków procesowych. Nie jest to forma "kary" za uchybienie terminowi określonemu w art. 54 § 2 ustawy (...)." W tym stanie sprawy, wobec wniesienia skargi wraz z odpowiedzią i to przed złożeniem wniosku Wojewody o grzywnę, Sąd przyjął, że w szczególnych okolicznościach przedmiotowej sprawy, wniosek o wymierzenie grzywny okazał się nieuzasadniony, co skutkowało oddaleniem wniosku. Mając zatem na uwadze brzmienie art. 170 p.p.s.a. i niemal tożsamy stan faktyczny i prawny wszystkich spraw, z tą tylko różnicą, że w analizowanym przypadku okres zwłoki w przekazaniu Sądowi skargi ([...] dni) jest wielokrotnie krótszy niż w sprawach IV SO/Po 5/19 i IV SO/Po 6/19 (ponad [...] dni), biorąc pod uwagę wszystkie te okoliczności, Sąd uznał, że w niniejszym przypadku brak jest podstaw do wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi w terminie. Odnosząc się do stanowiska wnioskodawcy i jego wniosku o wymierzenie choć symbolicznej grzywny w niniejszej sprawie z uwagi na treść postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. IV SO/Po 7/19 należy wskazać, że okoliczności tej sprawy były odmienne, bowiem orzeczenie to dotyczyło Wójta Gminy R., stwierdzone opóźnienie było [...] dłuższe niż w badanej sprawie, a odpowiedź na skargę była bardzo zwięzła i nie dotyczyła kwestii szczególnie złożonej. Wobec powyższego na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w postanowieniu.